Políticas públicas que afectan a los incendios forestales en América y el Caribe (2024)

RESUMEN

Los incendios forestales afectan gravemente a las poblaciones,la propiedad y los recursos naturales en toda la región de Américay el Caribe. Este hecho se vio dramáticamente enfatizado durante 1998,año en que tuvo lugar el fenómeno El Niño, cuando losincendios causaron la muerte de setenta personas en México; ocasionaronserios problemas de salud derivados de la contaminaciónatmosférica en México, América Central y los EstadosUnidos; provocaron la evacuación de 70 000 personas de sus viviendas enFlorida; ocasionaron la interrupción del tráfico aéreo acausa de la disminución de visibilidad; y dañaron bosqueshigrofíticos en el Brasil y México. La agricultura de corta yquema, el desbroce de las tierras, la sequía generalizada y acumulacionesanormales de combustibles fueron factores que en conjunto ocasionaron incendiosde enormes proporciones. Éstos fueron el resultado no sólo de lascondiciones ambientales y de combustibles imperantes, sino también depolíticas públicas y actividades del hombre. Desde un examensuperficial podría parecer que las políticas que conducen amejores respuestas de emergencia ante los incendios forestales pueden ofrecersoluciones satisfactorias. Sin embargo, los indicadores señalan que unaumento de las inversiones sólo para las actividades de emergenciaposiblemente resulte en el futuro en incendios más nocivos y onerosos. Latesis que se desarrolla en el presente documento es que las políticaspúblicas que vinculan el uso sostenible de la tierra con lapreparación para casos de emergencia tienen mayores probabilidades deéxito a largo plazo. Se presentan recomendaciones para forjar lazos entreprácticas sostenibles y la preparación para las situaciones deurgencia. Una de las estrategias para los ecosistemas de la regiónadaptados al fuego consiste en aumentar el uso de la quema prescrita pararestablecer la salud y la sostenibilidad de los bosques y plantas queevolucionaron con el fuego. Puesto que en América Latina muchas personasdependen del uso tradicional del fuego para sus actividades agrícolas,ocasionando con ello muchos incendios incontrolados que en el pasadodesembocaron en ingentes incendios forestales en México, AméricaCentral y América del Sur, otra estrategia estriba en trabajar másde cerca con los agricultores por medio de incentivos y programas educativos conmiras a desarrollar prácticas de quema más seguras.

AGRADECIMIENTOS

Queremos manifestar nuestro agradecimiento a las valiosascontribuciones de Luisa Alfaro (Costa Rica); Roberto MartínezDomínguez (México); Adriana Moreira (Brasil); y Kenny Singh(Trinidad y Tobago), quienes aportaron datos muy importantes para laelaboración de este informe.

INTRODUCCIÓN

Los extensos incendios forestales que se produjeron a nivelmundial durante la grave sequía ocasionada por El Niño en 1997 y1998 centraron la atención pública y de los medios decomunicación en la necesidad de evaluar las políticaspúblicas y las prácticas de los sectores forestal y no forestalque contribuían directa o indirectamente al impacto de los incendios. Elalcance y los daños atribuidos a esos incendios fueron de talesdimensiones que la publicación Christian Science Monitordefinió a ese período como “el año que la Tierra seincendió”. A veces esto parecía literalmente cierto puespalios de humo cubrían extensas superficies regionales, interrumpiendo lanavegación aérea y marítima, y convirtiéndose engraves amenazas para la salud pública. Sólo en México elfuego causó la muerte de 70 personas; y unos ecosistemas como la selvaamazónica y los bosques higrofíticos nubosos de Chiapas(México), que por lo general no son propensos a incendiarse,también sufrieron daños considerables.

El alcance y los efectos de los incendios forestales guardanrelación no sólo con factores climáticos y ambientales,sino con políticas nacionales, leyes y objetivos institucionales queafectan a cuestiones como el asentamiento humano, la tenencia de la tierra, losreglamentos relacionados con el medio ambiente, y las actividadesagrícolas y forestales. El presente documento regional, al abordar laubicación, las causas y la magnitud del problema de los incendiosforestales, brinda:

1. Un cuadro más exacto de los costos yrepercusiones de los incendios forestales.

2. La indicación de los principales efectos sociales,económicos y ambientales.

3. La identificación de las regiones y lospaíses más expuestos a riesgos.

4. La identificación de políticas yprácticas a fin de reducir el impacto negativo de losincendios.

Sobre la base de evaluaciones regionales y el diálogoentre los países, debería ser posible desarrollar un programa parala transferencia de políticas y prácticas exitosas con miras amejorar la capacidad institucional en materia de prevención,preparación y lucha respecto de los incendios forestales. Tambiénse obtendrán nuevas percepciones sobre modos de prescribir las quemas afin de conseguir beneficios de los recursos. Se describirán los programasde control de incendios en América y el Caribe por lo que se refiere a laprevención o combate de incendios de zonas silvestres o incendios nodeseados, y a la prescripción de otros incendios para alcanzar objetivosbeneficiosos.

Muchos indicadores evidencian que un aumento de lasinversiones sólo para las actividades de emergencia posiblemente resulteen el futuro en emergencias aún más nocivas y onerosos. Laspolíticas e instrucción públicas que vinculen el usosostenible de la tierra con la preparación para emergencias tienen lasmayores probabilidades de éxito a largo plazo.

PANORAMA GENERAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICASQUE AFECTAN A LOS INCENDIOS FORESTALES A NIVEL REGIONAL

Los fuertes incendios desatados en toda América y en elCaribe en 1998 indicaron claramente que las políticas públicas ylas prácticas del hombre, junto con la prolongada sequía,contribuyeron a la severidad de su impacto en los bosques. En los EstadosUnidos, por ejemplo, el énfasis puesto por las políticas durantemuchos decenios de este siglo en la exclusión de los incendios haconducido a la acumulación antinatural de combustibles en los ecosistemasdependientes del fuego. Actualmente, cuando se produce un incendio en esosbosques de pinos de agujas largas, éstos queman a una intensidad muchomás elevada de lo que ocurría en 1900, cuando los incendios eranmás frecuentes y de menor intensidad. Hoy día los incendios sonmás difíciles de dominar debido a los cuantiosos combustibles yhan provocado graves perjuicios a las viviendas de la interfaz zonasilvestre-ciudad y a los recursos naturales.

Muchas de las políticas relacionadas con programas demanejo del fuego en los EE.UU. y otras regiones se derivan de legislacionesaprobadas por gobiernos federales. En ocasiones, esta legislación puedeestablecer requisitos contradictorios que deben seguir los organismos encargadosde la ordenación de los recursos. En 1964, el Congreso de los EstadosUnidos promulgó la Ley de zonas silvestres (Wilderness Act), queexigía que el fuego desempeñase un papel más natural paraperpetuar la vida de los ecosistemas silvestres adaptados al fuego. Seestablecieron pues programas que permitía que se encendiera fuego confines de quema bajo observación por días, semanas o meses, pero enla Ley de protección de la calidad del aire (Clean Air Act) de1970 se dispuso que las quemas controladas debían reglamentarsecuidadosamente de manera que el humo producido no amenazase la salud y elbienestar del público en general. Así pues, la legislacióny las políticas por un lado exigen un mayor uso del fuego y por otroestablecen diversas restricciones que limitan la quema prescrita. Es precisoresolver los conflictos entre diversas políticas públicas consoluciones que contribuyan a sostener ecosistemas viables.

Las actividades del hombre pueden tener efectos tansignificativos en la situación de los incendios forestales como laspolíticas públicas. Cuando examinamos las condiciones deMéxico, América Central y el Brasil asociadas con los muchosincendios de 1998, aprendimos que con frecuencia las enormes proporciones de losincendios estaba relacionada con la maciza cantidad de quemas con finesagrícolas y de desbroce de tierras que se efectuaba gracias a unaarraigada tradición. Los gobiernos parecían casi impotentes parareducir estas quemas, si bien se intentó hacerlo. A la larga, los muchosincendios producidos para fines agrícolas sobrecargaron a los serviciosantiincendios. El problema era sencillamente que había demasiadosincendios para que los bomberos pudiesen dominarlos con éxito. En esoscasos, fue sólo gracias a la llegada de cuantiosas lluvias que sedetuvieron esos graves incendios.

Además, algunos países en la región nocuentan con políticas establecidas y cuya aplicación permita quelas estrategias de gestión del fuego respondan rápida yenérgicamente a fin de mantener un reducido alcance de los nuevosincendios. Cabe agregar que las políticas que rigen la explotaciónmaderera y el asentamiento de tierras pueden contribuir a aumentar lainflamabilidad de los bosques tropicales, lo que los hace mássusceptibles a incendios perjudiciales.

Un informe divulgado por el Instituto de la Vigilancia Mundialen noviembre de 1998 subrayaba el hecho de que ese año los hechosviolentos causados por factores meteorológicos han costado al mundo USD89mil millones, esto es, más dinero del que se perdió comoconsecuencia de catástrofes relacionadas con el clima en todo el deceniode 1980[11]. Además de laspérdidas materiales, las catástrofes han ocasionado la muerte deunas 32 000 personas y el desplazamiento de 300 millones, aproximadamente. Sibien la mayoría de las pérdidas se atribuyeron a fuertestormentas, la conclusión del informa puede aplicarse igualmente a lasamenazas que representan los incendios forestales:

“A menos que las naciones que hayan sufridoestragos se encarguen de reconstruir según una pauta de desarrollosostenible que haga hincapié en el restablecimiento y mantenimiento deecosistemas saludables, corren el riesgo de quedar aún másexpuestas en el futuro a la devastación de catástrofes no debidasa causas naturales.”

LA REGIÓN DE AMÉRICA Y ELCARIBE

Para el examen de esta región se considerarán lasubregión de América del Norte (el Canadá y los EstadosUnidos) y la subregión de América Latina y el Caribe.México se incluirá en la región de América Latinadebido a sus fuertes vínculos culturales con esa área.

América del Norte

El Canadá y los Estados Unidos gozan de una riquezaespecial en cuanto a ingresos per cápita y recursos naturales. Enconjunto, abarcan casi 18,8 km², que equivale, al 14 por ciento de lasuperficie emergida del mundo. Los dos países comparten una de lasfronteras comunes de mayor longitud en el mundo, lo que ofrece muchasoportunidades de cooperación y acuerdos transfronterizos. Por ejemplo,existen acuerdos para el intercambio de recursos de lucha contra incendiostransfronterizos. Uno de los pactos de mayor antigüedad en materia decontrol de incendios es el que une al este del Canadá con la partenororiental de EE.UU. Un acuerdo análogo está enplanificación para el oeste del Canadá y el noroccidente deEE.UU.

Los bosques forman una parte predominante del paisajenorteamericano: abarcan casi la mitad del Canadá (Natural ResourcesCanada, 1996) y un tercio de los Estados Unidos (Brooks, 1993). Losgobiernos provinciales son responsables de la ordenación del 71 porciento de los bosques canadienses, mientras que un 23 por ciento está acargo de los gobiernos federales y territoriales (Natural ResourcesCanada, 1996). El 6 por ciento restante crece en tierras privadas.

En los Estados Unidos, el Servicio Forestal, la Oficina deAdministración de la Tierra y la Oficina de Asuntos Indígenas y elEstado se encargan de la ordenación de muchos bosques públicospara la consecución de objetivos de usos múltiples: esparcimiento,abastecimiento de agua, explotación maderera, hábitats para laflora y fauna silvestres, y pastizales para el ganado. La ordenación delos bosques privados se lleva a cabo principalmente para la producción defibra. El Servicio de Parques Nacionales y el Servicio para la Pesca y la VidaSilvestre se encargan de la gestión de los parques nacionales y losrefugios de vida silvestre respectivamente. Todas estos organismos yorganizaciones mantienen una propia capacidad respecto del manejo del fuego, ycooperan entre sí con regularidad. El agotamiento de los bosques de edadmadura y los últimos bosques higrofíticos de zonas templadas enColumbia Británica, el Canadá y el Pacífico noroccidentalde los Estados Unidos, ha generado el interés del público por quese detenga la corta de árboles en esas áreas. Ha surgido unmovimiento que dificulta cada vez más la explotación maderera enlas tierras federales, planteando dificultades para la utilización delaclareo y las prescripciones silviculturales a fin de sostener ecosistemasviables que sean provechosos para múltiples objetivos.

Especialmente en el oeste de los EE.UU. el estado de salud demuchos bosques se está debilitando, lo que se atribuye a laexclusión del fuego de los ecosistemas que dependen de él, acambios en la densidad y composición de los rodales, a epidemias y plagasde insectos generalizadas y a sequía. Actualmente, muchos de esos bosquesmarchitos o en degradación son más susceptibles a incendios decopas de elevada intensidad con fines de repoblación forestal. Los costosinherentes a la extinción de los incendios, el volumen de éstos, ylos daños resultantes han aumentado considerablemente en los EE.UU. apartir de mediados del decenio de 1980 a causa de la prolongada sequía yde la acumulación anómala de combustibles forestales.

América Latina y el Caribe

La subregión de América Latina y el Caribe (ALC)abarca a países que presentan importantes diferencias de índoleeconómica, social y ambiental. Debido a la gran diversidad de estaárea, no es sencillo resumir temas comunes al Brasil, los paísesandinos y los estados insulares del Caribe. A pesar de ello, que estasubregión por otra parte comprende características comunes amuchos países: elevadas proporciones de población urbana, grandiversidad étnica, tribus indígenas, y fronteras agrícolasen expansión (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente,1997).

La subregión de ALC posee tanto los bosques tropicalesno fragmentados más grandes del mundo en la Amazonia y algunos de losbosques en mayor peligro de extinción como el de Mata Atlántica enla costa oriental del Brasil. A finales de 1990, un 28 por ciento de toda lasuperficie boscosa del mundo y el 52 por ciento de sus bosques tropicales sehallaban en América Latina y el Caribe: esos bosques cubrían 968millones de hectáreas, lo que equivale al 48 por ciento de la tierra deesa subregión (FAO, 1993). La rápida transformación de losbosques tropicales y de otro tipo mediante el fomento de los pastizales, laagricultura de corta y quema, las reformas agraria, la explotaciónmaderera y otras prácticas, han conducido a un apreciable nivel dedeforestación. Estas prácticas de aprovechamiento de tierras, ensu mayoría no sostenibles, han hecho muchas áreas arboladasparticularmente vulnerables a los incendios forestales. Los resultados de estosincendios devastadores fueron fácilmente visibles en 1998 enMéxico, América Central, la cuenca del Amazonas, el Canadáy los EE.UU.

La mayoría de los bosques primarios del Caribe seexplotaron completamente durante los primeros años del períodocolonial (PNUMA, 1997). Desde entonces, un problema cada vez más grave hasido la introducción de especies exóticas en bosques que se hallanen ciclos de sucesión forestal.

REGÍMENES DE INCENDIOS CONTINENTALES

Los incendios recurrentes forman parte del ambiente natural demuchos ecosistemas (y son tan naturales como la lluvia, al nieve o el viento)(Heinselman, 1978). Los estratos de carbón en lagos y pantanos son pruebade incendios pasados y de su periodicidad; como también las seccionestransversales de los árboles afectadas por el fuego. Heinselmanseñaló que los ecosistemas adaptados al fuego enNorteamérica se denominan “dependientes del fuego” en caso deque las alteraciones causadas por el fuego sean esenciales para sufuncionamiento (1978).

El fuego afecta al funcionamiento de los ecosistemas demúltiples formas:

• regulando los ciclos de sucesión de las plantas;
• regulando las acumulaciones de combustibles;
• ejerciendo control sobre la edad, estructura, y composición de las especies de la vegetación;
• influyendo en las poblaciones de insectos y enfermedades;
• afectando a los ciclos de los nutrientes y las corrientes de energía;
• regulando la productividad, diversidad y estabilidad de la biota;
• determinando hábitats para la vida silvestre.

Por milenios, los rayos, los volcanes y el hombre hanproducido incendios en los ecosistemas silvestres. El énfasis queactualmente se hace en la ordenación de los ecosistemas exige unainteracción constante entre tales procesos de perturbación y lasfunciones de los ecosistemas. En consecuencia incumbe a quienes se encargan dela ordenación de los recursos y de la gestión del fuego entenderla frecuencia histórica, intensidad y alcance de incendios acaecidos enel pasado. Estos conocimientos conforman un marco de referencia para establecerlas prácticas de gestión más adecuadas en el paisaje. Lafrecuencia de incendios en el mundo se ha descrito en muchos estudios. Swetnam(1993), por ejemplo, preparó un informe sobre 2 000 años dehistoria de incendios en las arboledas de sequoias gigantes en California.Halló que durante un periodo caliente comprendido entre 1 000 y 1 300 d.de J.C., aproximadamente, se producían frecuentes incendios depequeñas dimensiones, mientras que los incendios eran más escasospero de mayor alcance durante los períodos más fríos (entre500 y 1 000 y después de 1 300 d. de J.C.). A partir del análisisde sedimentos lacustres en el área de Boundary Waters Canoe, en elestado de Minnesota, Swain (1973) determinó que las especies y el fuegose habían influenciado recíprocamente en formas complejas pormás de 10 000 años. Existe un conjunto de datos científicosaún mayor en el que se explican en detalle los múltiples efectosde los incendios forestales en los ecosistemas. Estos conocimientosrespecto de los historiales, regímenes y efectos de los incendiospermiten que los encargados del manejo elaboren estrategias de proteccióncontra incendios, prescripciones de incendios y programas de quemas controladascon miras a la consecución de diversos objetivos de ordenación delos recursos. (Nota: el término “incendio forestal” es unconcepto más bien general aplicado en el Canadá y los EstadosUnidos a todo incendio que se produzca en los bosques, zonas arbustivas,pastizales y ecosistemas de tundra. El término es objetivo y por logeneral no encierra ningún juicio de valor sobre el efecto positivo onegativo del fuego. Cuando se establece que el incendio no es conveniente o esnocivo, se le denomina “incendio” (N. del. t.:“wildfire”).

El papel del fuego como proceso importante deperturbación se ha puesto de relieve en una clasificación de losregímenes de incendios continentales (Kilgore y Heinselman, 1990). Elrégimen de incendios natural se describe como el modelo global deincendios en el tiempo que es característico de una región o unecosistema. Los regímenes de incendios se definen en razón deltipo e intensidad de los incendios, las proporciones y los modelostípicos, y su frecuencia, o la duración de los períodos sinincendios en años. En América del Norte, los regímenes deincendios naturales se colocan en siete clases, a partir de la clase 0, en laque los incendios son escasos o inexistentes, hasta la clase 6, en la que seproducen incendios de copas y graves incendios del suelo con períodos sinincendios superiores a los 300 años. Los regímenes de incendiosintermedios se caracterizan por mayores períodos sin incendios y lacreciente intensidad del fuego. La clase 2, por ejemplo, se ajusta a lasituación de los pinos de acículas largas, como el pino tea, elpino ponderosa y el Pinus jeffreyi, respecto de los cuales seproducían con cierta frecuencia incendios superficiales de bajaintensidad (períodos sin incendios inferiores a los 25 años). Lospinos torcidos, los pinus banksiana y los bosques boreales delCanadá y el estado de Alaska por lo general caen dentro de la clase 4 ola 5, relacionadas con incendios de copas de elevada intensidad que seproducían cada 25 a 100 años; o cada 100 a 300 años. Losbosques de pinos de Weymouth en las elevaciones de mayor altitud suelenincluirse en la clase 6, en la que se producen incendios de mayor intensidad conintervalos superiores a los 300 años. En elevaciones de menor altitud losbosques de pinos de Weymouth podrían caer dentro de los regímenesde incendios 4 ó 5.

El aspecto sobresaliente de los regímenes de incendioscontinentales consiste en que en América del Norte muy pocos ecosistemaso comunidades de plantas caen dentro de la clase 0, en la que los incendios sonescasos o inexistentes. En otras palabras, la mayoría de los ecosistemasen el Canadá y los Estados Unidos evolucionó en ambientes dondelos incendios de zonas silvestres se producían en forma constante,estableciendo el fuego como proceso que afecta a las múltiples funcionesde los ecosistemas descritas anteriormente. La arraigada importancia del fuegocomo proceso de los ecosistemas ha sido instrumental hacia finales del siglo XXpara hacer mayor hincapié de las políticas en la quema prescritapara la ordenación de bosques, tierras arbustivas y depastizales.

La aplicación de la quema controlada paramúltiples finalidades ha intentado producir los mismos efectos de losincendios naturales en los ecosistemas. El mantenimiento de la productividad delos ecosistemas adaptados al fuego por lo general requiere la aplicaciónde la quema controlada a una escala lo suficientemente amplia para asegurar queno se alteren los diversos procesos de los ecosistemas.

Las comunidades forestales en la subregión deAmérica Latina y el Caribe, así como los bosqueshigrofíticos nubosos de México y las pluviselvas de la cuenca delAmazonas generalmente encajan en la clase 0 (incendios escasos o inexistentes).Este hecho evidencia lo importante que es tanto proteger esos bosques del fuegoen los años de sequía, como no causar modificaciones que puedantener un impacto irreversible en ellos. Sin embargo, en el cerrado, es decir laextensa área de sabana en la parte central del Brasil y en otrospaíses de América del Sur, se producen frecuentes incendiosrecurrentes y la vegetación está adaptada a las alteracionesocasionadas por el fuego.

Es imprescindible que las políticas públicas seestablezcan con bases científicas sólidas. Es necesario que losencargados de la adopción de decisiones comprendan las consecuencias deestrategias de manejo alternativas antes de diseñar nuevaspolíticas. En los EE.UU., los responsables de formular políticas yadoptar decisiones participan habitualmente en un curso semanal sobre personaldirectivo para el manejo del fuego centrado en los principios básicos delos regímenes de incendios y estrategias de gestión.

MANEJO SISTEMÁTICO DEL FUEGO

Principios básicos

El manejo sistemático del fuego (Burger et al.,1993) representa una forma de proteger la vida, la propiedad y los recursosnaturales de la acción nociva de los incendios, a la que recurren losorganismos que se ocupan de recursos naturales en el mundo. Puede considerarsecomo las medidas adoptadas por las organizaciones que luchan contra losincendios antes de que éstos ocurran, durante la quema activa que seproduce y después de que el incendio se ha dominado y apagado.También puede referirse al desarrollo de nuevos programas deprotección contra incendios. Entre los principios generales que sirven deorientación para el manejo sistemático del fuegofiguran:

1. Fijar prioridades. Ningún encargado delmanejo puede garantizar que todos los incendios en las áreas que sehallan bajo su responsabilidad puedan prevenirse o extinguirse con facilidad.Por ello, determinan prioridades según la protección a brindar,que puede ser crítica, plena o limitada, sobre la base de las vidas,propiedades y valores de recursos bajo riesgo.

2. Distinguir entre incendios y quemas controladas. Estaúltima puede utilizarse con fines positivos para reducir lainflamabilidad de los combustibles o producir beneficios a partir de losrecursos.

3. Seleccionar alternativas de aplicación de laprotección contra incendios para diversos tipos deáreas.

4. Desarrollar programas de extensión. Los incendios nopueden controlarse eficazmente sin la comprensión, cooperación yasistencia de las comunidades locales.

5. Impartir capacitación en materia de lucha contraincendios y conocimientos prácticos de manejo del fuego. La clave deléxito consiste en lograr la formación y equipamiento de laspersonas para que puedan responder en forma disciplinada a una amplia diversidadde situaciones.

6. Concertar acuerdos entre organismos y establecer planespara la ejecución. Ningún organismo en el mundo cuenta porsí solo con los recursos para proporcionar una protecciónsistemática contra incendios debido a la falta de un nivel suficiente defondos, personal y equipo para abarcar todas las situaciones.

7. Prevenir los incendios. Es más lógicoejecutar un programa a nivel de base con miras a prevenir incendios nocivos queluchar contra ellos.

8. Reconocer la premisa básica “no hay tiempo queperder”. Todos los elementos de un programa de protecciónestán diseñados con el fin de minimizar el tiempo utilizado paradetener el avance del fuego. Mientras más avance el fuego, máscrecen los daños y los costos, y la capacidad de las personas parasuprimirlo disminuye (figura 1).

9. Llevar a cabo el ataque inicial sobre la base del conceptode que “las fuerzas más cercanas” al incendio tienen mayoresprobabilidades de éxito, puesto que el tiempo de reacción sereduce. En otras palabras, es necesario descentralizar la proteccióncontra los incendios hasta el nivel más bajo posible.

Figura 1: el objetivo de lasupresión es reducir al mínimo la magnitud del incendio, queguarda relación con el costo y las pérdidas

Elementos del manejo sistemático deincendios

El manejo sistemático de incendios puede considerarsecomo una serie de pasos, desde la prevención hasta la consunción yel patrullaje, que los encargados pueden utilizar en cualquier alternativa deejecución, y que incluyen los siguientes elementos:

• Prevención de incendios: las actividades de prevención asumen dos formas: una para reducir la producción violenta de pavesa y otras para reducir la susceptibilidad de ignición de las capas de combustibles (tratamiento o modificación del combustible). El mantenimiento de registros de las causas de incendios conocidas es útil para la identificación de áreas a los fines de la preparación de campañas y métodos de prevención.
• Presupresión de incendios: es decir, las actividades de preparación en espera de que se produzca un incendio. Este elemento incluye el entrenamiento, el equipamiento y la colocación previa de los recursos de lucha contra incendios.
• Detección: es fundamental la detección temprana de un incendio cuando éste es de proporciones reducidas y notificarlo a las autoridades competentes. Esto puede lograrse por medio de éscaners de rayos infrarrojos, torres de observación, reconocimientos aéreos y el patrullaje por las personas. También deben establecerse procedimientos para el público en general a fin de que puedan notificar un incendio si llegan a verlo.
• Ubicación: es preciso ubicar exactamente un incendio en un mapa para guiar a los que deben enviar los recursos humanos a la zona interesada. Esto puede efectuarse de forma sencilla colocando chinchetas en el mapa según las coordenadas de que se haya informado.
• Comunicación: por lo general la ubicación de un incendio se efectúa por radiotransmisión a las autoridades que se encargarán de su supresión.
• Despacho: esto implica recibir la información inherente a la ubicación del incendio, decidir cuáles fuerzas de extinción se necesita enviar, organizar su envío, y apoyarlas una vez que se asignan a determinado incendio.
• Ataque: acceder prontamente al área del incendio, bien sea a pie, o por medio de vehículos, botes o helicópteros, es fundamental. En esta etapa se evalúa la situación del incendio de la zona silvestre y se ejecutan las estrategias y tácticas para controlar el incendio hasta disminuir su alcance lo más posible.
• Consunción: una vez que se ha detenido la propagación del incendio, es necesario extinguir todas las llamas y enfriar todas las fuentes de calor que se encuentren dentro del perímetro del incendio. Esta labor debe realizarse concienzudamente a fin de prevenir el escape del fuego.

Estos principios y elementos constituyen las directricesmínimas que deben seguirse para ejecutar un programa eficaz de manejo delfuego con miras a salvaguardar a las personas, la propiedad y los recursosnaturales. Asimismo, hay que reconocer que estas medidas representan respuestasde emergencia para la supresión de los incendios. Estas respuestas porsí solas a largo plazo no tendrán éxito a menos que seaúnen con políticas y prácticas de aprovechamiento detierras sostenible. Hay que desarrollar estrategias relacionadas con actividadesracionales de explotación maderera, asentamientos, incentivoscomunitarios, quemas controladas, y proyectos agrosilvícolas que reduzcanla inflamabilidad, e integrarlas en el paisaje con miras a reducir la amenaza deincendios futuros.

LA SEQUÍA OCASIONADA POR EL NIÑO Y LOSINCENDIOS DEVASTADORES DE 1998 EN LA REGIÓN

En un principio, se utilizó el término ElNiño para indicar una corriente de agua caliente que alcanza las costasdel Perú y el Ecuador todas las Navidades. Hoy día se reserva alas corrientes de período largo y particularmente calientes que llegancada dos a siete años, que tienen inicio en el verano y duran hasta 22meses. Por medio de una serie de eventos relacionados, los efectos de ElNiño pasan por todos los sistemas climáticos del mundo. Esteaño, en América Latina y el Caribe, causaron inundacionesdevastadoras en el Perú mientras que graves incendios forestales sedesataron en Roraima, en el Brasil septentrional bajo la influencia de unaprolongada sequía.

América Latina

Un informe sobre la situación en el mes de junioelaborado por la Oficina de los EE.UU. de asistencia para casos decatástrofes en el extranjero (1998) puso de relieve la gravedad de laquema relacionada con la sequía en América Latina. En 1998,México y toda la región de América Central se vieronazotados por una sequía exacerbada por el fenómeno de ElNiño. La sequía agravó los efectos de las prácticasagrícolas de corta y quema en las áreas forestales y praderas,dejando centenares de incendios. Además de hacer la tierra másárida y por ende más inflamable, la sequía eliminóel efecto limpiador que las lluvias suelen tener sobre el aire de laregión. Los incendios afectaron severamente a la visibilidad y calidaddel aire en México, Guatemala, Nicaragua, Honduras, El Salvador y CostaRica. El humo derivado de estos incendios también penetró en lasregiones meridional y centrooccidental de los Estados Unidos, lo queinstó a poner en alerta a los residentes locales con problemascardíacos y respiratorios y a los niños para que limitaran susactividades al aire libre. En México fallecieron 71 bomberos y residenteslocales tratando de luchar contra los incendios, que quemaron más de 582000 hectáreas[12]. Se interrumpieron lasoperaciones aeroportuarias en las áreas golpeadas por toda laregión y los procedimientos relativos al control del tráficoaéreo sufrieron un impacto negativo a causa de la persistencia del humo yla neblina. El Gobierno de los EE.UU. al final asignó más de USD7millones para brindar asistencia en los esfuerzos de supresión de losincendios en México y América Central.

Canadá

La temprana aparición de la primavera en 1998 trajocomo resultado una erupción de incendios en el Canadá central conuna antelación de dos a tres semanas respecto de la norma. Un incendioque se produjo a principios de mayo en Swan Hills (Alberta) obligó a laevacuación de diversas comunidades, y algunas tuvieron que evacuarnuevamente al cabo de unos días en ese mismo mes. El año de 1998batió todos los récords por lo que se refiere a lamovilización de recursos. En el mes de mayo, la escasez de personalantiincendios estacional en Alberta requirió la movilización deentre organismos desde otros lugares del Canadá y los EstadosUnidos.

Al igual de lo que ocurrió en mayo y los primerosdías de junio, las provincias occidentales se vieron azotadas otra vezpor graves incendios forestales a finales de julio y en agosto. En ColumbiaBritánica se registraron los incendios más frecuentes: 445 en unasemana, por todo el mes de agosto se siguieron movilizando aeronaves, personal yequipo hacia esas provincias, principalmente desde Ontario y Quebec.

Las estadísticas preliminares indican que, entérminos de superficie quemada, la temporada de incendios de 1998será la sexta más grave de que haya constancia. La superficiequemada en Alberta durante la temporada de 1998 fue equivalente a 570 000 ha, olo que es lo mismo, más de siete veces la media correspondiente a cincoaños, de 78 000 ha.

Florida

Varios factores se unieron para producir las condicionesclimáticas y de comportamiento del fuego que pusieron seriamente a pruebalas fuerzas antiincendios del estado de Florida (Centro nacionalinterinstitucional antiincendios, 1998). Muchos de los incendios que seprodujeron a causa de graves sequías alcanzaron grandes dimensiones ypusieron en peligro o provocaron daños a muchas viviendas y recursosnaturales. Desde finales de mayo se habían desatado cerca de 2 500incendios a través de unas 200 000 hectáreas. Para el 12 de julio,370 hogares habían sufrido daños o habían quedadodestruidos en el norte y el centro de Florida. Las pérdidas madereras seestimaron en USD350 000 000. Después del 4 de julio, el aumento de lasprecipitaciones permitió que las probabilidades de incendios comenzaran adisminuir.

EL MANEJO DEL FUEGO EN AMÉRICA DELNORTE

Canadá

El Canadá alberga alrededor del 10 por ciento de todoslos bosques del mundo. Los 400 millones ha de bosques cubren cerca del 40 porciento del país, y de ese total, 244 millones ha son productivas. En1994, los bosques del Canadá produjeron USD27 mil millones enexportaciones de productos forestales, más de lo producido en conjuntopor los sectores agrícola, minero y de la pesca (Consejo Canadiense deMinistros de Montes, 1994).

Los incendios forestales constituyen una fuerza natural que havenido acondicionando el paisaje canadiense desde la última épocade las glaciaciones. Los bosques del Canadá no sólo se hanadaptado al fuego, sino que a fin de mantener su supervivencia dependen deincendios periódicos de repoblación forestal. Los colonos europeosen el Canadá no estaban acostumbrados al nivel de incendios naturales quese registraba en América del Norte. Los incendios aparecen descritos confrecuencia en antiguos escritos, obras de arte y fotografías. Los colonosno se percataban de la función ecológica clave desempeñadapor el fuego en el nuevo mundo y lo percibían como algo negativo,destructivo e indeseable (Simard, 1997).

Estadísticas sobre incendios

Los registros relativos a las superficies quemadas a nivelnacional en el Canadá datan de una fecha tan reciente como 1918. Antes de1930, las estadísticas anuales sobre incendios se efectuaban en formaalgo fortuita (Ramsey e Higgins, 1991). También existen discordancias yaque en los Territorios del Yukón y del Noroeste (que cuentan con extensasáreas de bosques) se han documentado superficies quemadas sólo apartir de 1946, y en las provincias de Newfoundland e Isla del PríncipeEduardo a partir de 1947 y 1971, respectivamente (Van Wagner, 1988).Además, antes de 1980 algunos organismos notificaban únicamentelos incendios para los que se habían tomado medidas deextinción.

Pese a estas limitaciones, el actual banco de datosestadísticos sobre incendios en el país ha brindado a losinvestigadores y encargados del manejo del fuego los medios para comparar laseveridad de las temporadas de incendios a lo largo de diversos decenios y parahacer proyecciones sobre las tendencias futuras. Más recientemente, se hareconocido que las estadísticas sobre incendios son útiles paramuchas finalidades, organizaciones y comunidades (Simard, 1997, coninclusión de:

• compromisos internacionales (inventarios de la quema de biomasa a nivel mundial, presupuesto ciclo del carbono, convenios sobre la diversidad biológica);
• intereses nacionales (criterios e indicadores, ordenación forestal sostenible, estrategia forestal nacional, salud y seguridad públicas, diversidad biológica, emisiones atmosféricas);
• organismos encargados de la ordenación de la tierra (el fuego y la sostenibilidad del sector forestal, ordenación del paisaje, ordenación de los ecosistemas, de la fauna y la flora silvestres, y de las cuencas hidrográficas);
• organismos encargados del manejo del fuego (planificación de incendios, operaciones conexas, prevención y supresión de incendios, quemas prescritas, presupuestación, auditoría y evaluación);
• conocimientos sobre el fuego (historial de incendios, así como su contexto, manejo, ecología y economía, los cambios climáticos mundiales y el fuego);
• líderes políticos (políticas de gestión del fuego, niveles apropiados de manejo del fuego);
• público en general (salud y seguridad, ordenación de los bosques canadienses);
• medios de comunicación.

El números de incendios y las superficies quemadaspueden variar considerablemente de año en año (figura 2). En elCanadá, no se logra suprimir por completo todos los incendios, pues enrelación con algunos de ellos se dispone una actuación modificada.En 1995, esto se llevó a cabo respecto al 8 por ciento de los incendios,que sin embargo dieron cuenta del 60 por ciento de la superficie quemada. Enpromedio, cada año 10 000 incendios queman 3 millones ha (figura 3), y deéstas, unas 750 000 ha son montes de producción (es decir, unárea equivalente a 3/4 de la superficie explotada anualmente).

Figura 2: los diez añosmás importantes por superficie quemada en el Canadá (enhectáreas)

Los rayos son la causa del 35 por ciento de los incendios enel Canadá. Esta proporción, sin embargo, es responsable del 85%del total de superficie quemada. Ello se debe en gran parte a que muchos bosquesse encuentran en zonas remotas, lo que retrasa la detección y permite quealgunos incendios alcancen dimensiones ingentes antes de que puedan ponerse enpráctica medidas de extinción.

Asimismo, se está analizando el carbón vegetalen los sedimentos lacustres a través de la zona boreal del Canadáa fin de determinar la relación entre las variaciones climáticas ylos regímenes de incendios desde la última época de lasglaciaciones 10 000 años atrás. Se alberga la esperanza que elhistorial de las relaciones entre el clima y los incendios proporcionaránuevos indicaciones cuando se proyecten regímenes de incendios futuros encondiciones de calentamiento del clima.

Figura 3: variaciónanual de las dimensiones y números de los incendios:1918-1997

Programas, acuerdos y políticasinstitucionales

El 90 por ciento de los bosques canadienses son tierraspúblicas. El manejo de los incendios forestales incumbe a 10 provincias y2 territorios. Es común que amplias áreas contiguas entren en elámbito jurisdiccional de un único organismo. Parks Canadatambién ejecuta un programa de manejo del fuego a través de susparques nacionales y sitios históricos nacionales.

Las provincias, territorios y parques nacionales sonautónomos en cuanto al manejo de los incendios forestales, y cada unocuenta con su propia estructura organizativa y enfoques algo diferentes delmanejo de los incendios forestales.

Sistemas de información

El sistema canadiense de evaluación del grado depeligro de incendios (CFFDRS), elaborado por el Servicio Forestal Canadiense, hasido adoptado globalmente por todos los organismos que se ocupan de manejo delfuego en el país. Este sistema es uno de los principales recursos deinformación utilizado por los encargados del manejo de incendios en suslabores diarias de adopción de decisiones y planificación. ElCFFDRS comprende dos subsistemas principales, el sistema del índicemeteorológico de peligro de incendios y el sistema de prediccióndel comportamiento del fuego. El CFFDRS sigue siendo uno de los pocos sistemasde evaluación del grado de peligro de incendios del mundo que se aplicana nivel nacional. Los cálculos cotidianos del potencialmeteorológico y de comportamiento de los incendios se efectúansobre la base de datos reunidos en más de 1 000 estacionesmeteorológicas ubicadas por todo el país.

El Servicio Forestal Canadiense también dirige elsistema canadiense de información sobre incendios forestales, que durantela temporada de incendios elabora diariamente mapas nacionales sobre el peligrode incendios y los distribuye al público a través de un sitio Web.Los mapas y los informes son consultados por el Centro interinstitucionalcanadiense para los incendios forestales, organismos encargados de lagestión del fuego, compañías aéreas fletadas, ydistribuidores de equipo antiincendios a fin de facilitar el intercambio de losrecursos de extinción de incendios entre los organismos.

Capacidad de manejo del fuego a nivelnacional

En el Canadá, la capacidad de gestión del fuegoestá bien desarrollada. Los organismos que se ocupan de esta materia hanrecurrido a la ciencia, la tecnología, el entrenamiento y laorganización para fomentar esta capacidad. A pesar de ello, laeliminación de los incendios en el país no eseconómicamente factible ni conveniente desde un punto de vistaecológico, y ello es especialmente cierto en el caso de la regiónde bosques boreales del país.

En el Canadá, los recursos de extinción deincendios se comparten formalmente en el marco del acuerdo para el intercambiode recursos de ayuda mutua entre organismos canadienses. Este acuerdo reconocetres categorías de recursos: equipo, personal, y aeronaves. Ademásde este acuerdo de cooperación en el Canadá, una NotaDiplomática suscrita con los Estados Unidos autoriza el intercambio derecursos para la extinción de incendios a través de la fronterainternacional. El acuerdo de reciprocidad entre el Canadá y los EstadosUnidos sobre incendios forestales, aunado con otros tipos de exenciones, permitedesplazar rápidamente los recursos a través de los servicios deaduanas e inmigración. Estos acuerdos son esenciales para un manejo delfuego eficiente y de costo mínimo durante temporadas de incendios muyseveras. Las solicitudes de otros países además de los EE.UU. sonobjeto de negociaciones en la forma y el momento que se precisen. El intercambiode recursos está coordinado por el Centro interinstitucional canadiensepara los incendios forestales, con sede en Winnipeg, Manitoba.

La flota nacional de cisternas aéreas consiste de 13aviones de carga por velocidad Canadair CL-215 administrados por las provinciaspor cuenta de la nación. Estas aeronaves forman parte de los 29 CL-215adquiridos por las seis provincias y el gobierno federal con arreglo al acuerdode cooperación para el suministro, suscrito a mediados del decenio de1980. En el Canadá están en funcionamiento 50 aeronaves CL215/415.

Principales efectos y beneficios sociales,económicos y ambientales del fuego

El manejo del fuego es una actividad económica degrandes proporciones en el Canadá, pues cada año se gastan poreste concepto más de 500 millones de dólares. El promedio de losdiez años mencionados anteriormente muestra que cerca de 10 000 incendiosqueman cada año 2,3 millones ha de tierras forestales. Los costos fijos ylos relativos a la supresión han aumentado drásticamente en losúltimos 25 años (figura 4) y se observa una tendencia a mayoresincrementos en el futuro. Además, más de 365 comunidades en elpaís dependen de los recursos forestales para su sustento.

Figura 4: Costos desupresión de incendios en el Canadá, 1970-1995

El cambio climático y los incendios en losbosques boreales

En el informe sobre el último Panel Intergubernamentalsobre el Cambio Climático se afirma que por causa de actividadesantropógenas el clima de la tierra se calentará considerablementeen el siglo venidero. Se prevé que los efectos serán mayores enlas regiones de las latitudes septentrionales, lo que causa preocupaciónpor los cambios inminentes a través de la zona boreal del mundo. Cabeprever un rápido y cuantioso incremento de los incendios forestales amedida que aumenta la temperatura, en un momento en que las dificultadeseconómicas y los recortes gubernamentales están reduciendo laeficacia de los organismos encargados del manejo del fuego y obligando areexaminar las estrategias de prevención de incendios. Esto traerácomo resultado un aumento en la frecuencia y el alcance de los incendiosboreales, la disminución de los períodos sin incendios nocivos, eldesplazamiento descendente de la distribución por clases de edad, y ladisminución del carbón almacenado en los bosquesboreales.

Estados Unidos

Debilitamiento de la salud de losbosques

Diversos indicadores de ecosistemas desde el suroeste hasta eloeste del país ponen de relieve casos alarmantes de deterioro del estadode salud de los bosques. Las prácticas encaminadas a la exclusiónde los incendios, la sequía prolongada y niveles epidémicos deinsectos y enfermedades han ocasionado en conjunto una extensa mortalidad debosques, o cambios significativos en la densidad forestal y lacomposición de las especies. Gray (1992) subrayó el estado deemergencia en materia de salud de los bosques en ciertos lugares en el oeste delos Estados Unidos, donde se han eliminado los árboles a lo largo de unaamplia zona en la parte oriental de Oregón y en Washington.Señaló asimismo la existencia de problemas análogos ensuperficies mucho mayores hacia el sur, en los estados de Utah, Nevada yCalifornia, y en el este de Idaho. Unos rodales de mayor densidad y laacumulación anómala de combustibles también estánpreparando el camino para que se produzcan incendios de copas de elevadaintensidad en Montana, Colorado, Arizona, Nuevo México y Nebraska, en losque la norma en el pasado para los bosques de pinos de acículas largasconsistía en más incendios de superficie de baja intensidad(régimen de incendios de clase 2).

A partir de los años ‘80, los incendios de grandesproporciones en bosques marchitos o en degradación han acelerado la tasade mortalidad de los bosques, representando una amenaza para la gente, lapropiedad y los recursos naturales (Mutch, 1994). Además, esos incendioshan provocado la emisión de cantidades ingentes de macropartículasen la atmósfera. ¡En un estudio (Hardy y otros, 1992) seestimó que en un lapso de 58 días se produjeron más de 24millones de kg de macropartículas respirables a causa del “incendiode plata” que se desató en 1987 en el suroeste del estado de Oregon!Aún así, el Organismo de Protección del Medio Ambiente porlo general considera los incendios como eventos de orden natural, que no son desu competencia cuando promulga estrategias para la protección de lacalidad del aire. Sin embargo, no se puede seguir considerando esos incendioscomo eventos naturales. Hace más de 50 años Weaver (1943)señalaba que “la prevención total de incendios forestales enla región del pino ponderosa de California, Oregon, Washington, norte deIdaho y oeste de Montana tiene ciertos efectos indeseables en la ecologíay la silvicultura... la situación es ya deplorable y se estávolviendo cada vez más seria en áreas de granextensión”. Además, Cooper (1961) afirmaba que “el fuegoha desempeñado un papel primordial en la conformación de laspraderas y bosques del mundo. Los intentos realizados para eliminarlo han hechoaparecer problemas tan graves como los que surgieron a raíz deconflagraciones accidentales”.

Algunos han opinado que hemos emprendido un “experimentoecológico de grandes proporciones” al procurar excluir los incendiosde los ecosistemas adaptados al fuego. Incluso en el sudeste de los EE.UU.,donde se lleva a cabo la mayor parte de la quema controlada, informes recienteshan indicado que a finales del siglo XIX había más de 36 millonesde hectáreas de bosques de pinos tea. Los actuales inventarios atribuyen1,2 millones ha de pinos tea y cifran las pérdidas de este árbolen un índice de 40 000 ha por año. Una de las razones imputables aeste disminución fue la ausencia de incendios, lo que contribuyó ala conversión a bosques de frondosas. Unos incendios másfrecuentes habrían favorecido la existencia de los pinos tea, que sonresistentes al fuego, frente a las frondosas, que son en cambio sensibles alfuego. El decrecimiento del pino tea se debe también a lasprácticas de explotación maderera.

Políticas públicas que enfatizan lasupresión

Algunas personas podrían preguntarse por qué losorganismos encargados de la ordenación de los recursos han tardado enresponder a las clara señales de alerta lanzadas en los decenios de 1940y 1960 por personas como Weaver y Cooper. Las políticas, los reglamentosy las prácticas en materia de ordenación de recursos ygestión del fuego evolucionaron paulatinamente en el tiempo; y se vieronafectados por diversas fuerzas públicas externas. Muchas de las primerasexpectativas internas y externas se basaban en las calamidades ocasionadas porlos incendios devastadores de finales del decenio de 1800 y los primerosaños de 1900. Los incendios forestales se consideraban como un enemigoque había que erradicar del bosque, y no como un proceso deperturbación natural que tenía múltiples beneficios.Así pues no debe sorprendernos en las secuelas de los extensos incendiosde 1910 que se elaboraran políticas públicas que hacíanmayor hincapié en programas de supresión de incendios que enprogramas de quemas controladas, hincapié que la sociedad y lospolíticos aceptaron universalmente. Pero a partir de 1910, se hadesarrollado un conjunto importante de conocimientos científicos enrelación con la historia de los incendios, los regímenes, y losefectos del fuego; el deterioro de la salud de los ecosistemas ha alcanzadoproporciones alarmantes; y desde mediados de los ‘80 los incendios degrandes dimensiones y elevada intensidad están en aumento (figura 5). Enla sección siguiente examinaremos la forma en que las políticaspúblicas y la legislación configuraron la evolución de lasprácticas en materia de manejo del fuego.

Figura 5: total dehectáreas quemadas por los incendios en los 11 estados occidentales entodas las tierras federales entre 1916 y 1996

Total de hectáreas afectadas por incendios el los 11estados occidentales

Las políticas públicas y las eras delmanejo de los incendios forestales

Pyne (1996) señaló que si se sigue laevolución de los programas del Servicio Forestal en materia de incendios,se pueden definir los antecedentes del manejo del fuego a nivel nacional através de los años. Identificó así cinco erashistóricas, o períodos de 20 años, de control y manejo delfuego, sobre la base de los problemas relacionados con los incendios y laspolíticas que caracterizan cada una de ellas:

1. 1910-1929: incendios en la frontera
2. 1930-1949: incendios en el campo
3. 1950-1969: incendios masivos
4. 1970-1989: incendios forestales
5. 1990-hasta la fecha: incendios mixtos, es decir en lainterfaz silvestre-urbana.

La Era de los incendios en la frontera (1910-1929) fueanunciada por los catastróficos incendios de 1910, que quemaronmás de 1,2 millones de hectáreas en el norte de Idaho y el oestede Montana en tan sólo unos días a finales de agosto, ocasionandola muerte a 85 personas, destrozando a comunidades y afectando muy gravemente alos bosques de la región. Esos incendios representaron un durodesafío para la capacidad del recién constituido Servicio Forestalpara demostrar su competencia en la protección contra incendios. Elaño sucesivo, el Congreso aprobó la Weeks Act, por la quese autorizaba al Servicio Forestal a adquirir nuevos bosques nacionales en eleste de los EE.UU. y a iniciar programas de prevención de incendios encooperación con los estados. Estos hechos dieron la posibilidad alServicio Forestal de definir políticas nacionales a fin de proteger losrecursos forestales contra incendios futuros por medio de una enérgicacampaña de supresión de incendios. El sistema de prevenciónsistemática de incendios que se desarrolló en ese períodoen California bajo la dirección de Coert du Bois, se convertiríacon el tiempo en el modelo a seguir para la planificación nacional en esamateria. En ese período, no tuvieron éxito los queproponían la “quema ligera”, quienes sostenían quedebía recurrirse al fuego en los bosques como única posibilidad deestrategia racional y económica para proteger los bosques, al reducir loscombustibles antes de que se produjese un incendio. Los devastadores incendiosde 1910 sellaron una política pública de supresión deincendios por muchos años. La estrategia de utilización del fuegoafloraría sólo decenios más tarde, a finales de losaños ‘90, conforme los organismos comenzaban a introducir nuevamenteel fuego en una escala mucho mayor como reacción al deterioro de la saludde los bosques y al aumento de los costos relativos a la supresión deincendios.

La Era de los incendios en el campo (1930-1949) estuvorelacionada con los incendios que se producían en tierras incultasremotas, tanto en el campo lejos de centros urbanos o en tierras desbrozadas enestado de abandono. Los programas de conservación desarrollados en estaera por la administración Roosevelt proporcionaron recursoseconómicos y un elevado número de trabajadores a fin de extenderlas medidas de prevención de incendios a sitios más lejanos.Además, en 1935, el Servicio Forestal adoptó su política decontrol de incendios “de las 10 de la mañana”, quepreveía que se dominase un incendio a más tardar a las 10 de lamañana del día sucesivo al de su inicio. Esta política, queadoptaron también otros organismos que se ocupan de incendios forestales,aportaba el mismo nivel de protección contra incendios a todas lastierras independientemente de los valores expuestos al riesgo. Estuvo en vigorhasta 1978. Durante esa era se efectuaron algunas quemas controladas en el sur alos fines de la ordenación de pinos tea, pero no se llegaron a usarextensamente en el país. Igualmente, se dio inicio también alconocido programa de prevención de incendios Smoky Bear,patrocinado por organizaciones federales y estatales encargadas del manejo delfuego.

La Era de los incendios masivos (1950-1969) sebasó en el comportamiento y control de incendios de grandes proporciones,pues el tema de la lucha contra incendios entró a formar parte de unapolítica de defensa nacional debida principalmente a laconcentración en las tormentas de fuego que se desataron durante laSegunda Guerra Mundial. Pyne (1996) definió la doctrina que rigióesa era como el concepto de control de las deflagraciones, que preveía elaislamiento de las áreas críticas y la concentración de losrecursos de manera que los incendios de pequeñas dimensiones no pudiesencrecer. Una estrategia que se aplicó extensivamente en Californiaconsistía en la construcción de cortafuegos a fin de limitar losincendios en un espacio preestablecido. Otra estrategia se refería a lapreparación de equipos de personal de extinción de incendiosinterregionales, o brigadas de selección, de 20 personas, quepodían desplegarse rápidamente en cualquier incendioproblemático en el país. La investigación sobre incendiosllevada a cabo por el Servicio Forestal se centró en gran medida enmejorar la comprensión de los mecanismos de los incendios masivos, y seconstruyeron tres laboratorios de investigación sobre incendiosforestales a fin de reforzar un enfoque más intrínseco de lapirología. Además, el Servicio Forestal instituyó doscentros de preparación de equipo en California y Montana para realizarproyectos encaminados a mejorar la tecnología disponible para las tareasde supresión de incendios.

En esta era de la posguerra se puso a disposición delos organismos de cooperación una cantidad sustancial de equipo militar,y en 1965 los aviones cisterna y los helicópteros se habíanconvertido en componentes estándar del arsenal antiincendios. Si bieneste período se dedicó en mayor medida a la distribución detecnología, también el movimiento ambientalista empezó aganar impulso. El informe Leopold de 1963 tendría importantesramificaciones que alterarían el futuro de las políticas y losprogramas de gestión del fuego en el ámbito del Servicio deParques Nacionales; y la aprobación de Ley de zonas silvestres(Wilderness Act) en 1964 sentaría las bases para la era sucesiva.Una vez más las políticas públicas estaban configurando lacombinación y la distribución de los elementos de los programas degestión del fuego.

La Era de los incendios forestales (1970-1989)marcó una corrección importante en la línea deacción del manejo del fuego para el país. Todo indicaba que lasupresión de los incendios estaba por ocasionar la disminución delos beneficios, pues las aportaciones de nuevos fondos para mejorar elplanteamiento relativo al departamento de bomberos estaban en últimainstancia resultando en incendios más ingentes y perjudiciales.Además, un conjunto creciente de datos científicos indicaban queel fuego era un importante proceso ecológico que contribuía a lasalud de los ecosistemas adaptados al fuego en América del Norte. En1978, el Servicio Forestal abandonó definitivamente su arraigadapolítica de control de incendios “de las 10 de la mañana y en10 acres (4 ha)” por otra que se basaba en la quema prescrita con miras aconseguir objetivos de ordenación de la tierra. La nueva políticaintentaba establecer a un mayor equilibrio entre el uso y la supresióndel fuego, o entre las quemas controladas y los incendios.

El primer plan de quema natural controlada fue aprobado en1972 por el Jefe del Servicio Forestal en relación con el drenaje deWhite Cap, en la zona silvestre de Selway-Bitterroot (Mutch, 1974). Cuatroaños atrás el Servicio de Parques Nacionales habíaemprendido un programa de incendios naturales controlados en Sequoia y en losparques nacionales de Kings Canyon en California. Este plan y otros que lesiguieron en el Servicio de Parques fueron en gran parte consecuencia delinforme Leopold de 1963. Esos planes permitían mantener ardiendo unincendio iniciado por un rayo siempre que se ajustara a determinadascondiciones.

Ese mismo período se registró un importantecambio de orientación hacia la cooperación entre organismos comoel único modo prudente de brindar una amplia gama de servicios de manejodel fuego habida cuenta del incesante incremento de los costos conexos. ElCentro nacional interinstitucional antiincendios ubicado en Boise (Idaho), elCentro nacional de coordinación sobre incendios y el Centro nacional derecursos tecnológicos avanzados (que se especializaba en cursos decapacitación avanzada en materia de incendios a nivel interinstitucional)manifestaron el deseo de los funcionarios antiincendios en los niveles nacionaly estatal de trabajar más de común acuerdo ysistemáticamente. El Centro nacional de coordinación sobreincendios, establecido en 1976, reúne los directores de lasorganizaciones de incendios forestales federales y estatales a fin de coordinarlas políticas y los elementos de programas para el manejo del fuego. Elcentro ha sido fundamental para uniformar los procedimientos operativos comunesa los organismos en relación con la prevención de incendios, lacertificación y las condiciones para su extinción ya laprescripción de personal antiincendios, medios de aviación,retardantes químicos, así como la gestión del humo. Losorganismos adoptaron asimismo el sistema nacional interinstitucional de manejode incidentes, que incluye los medios de extinción para coordinar lasactuaciones ante las emergencias independientemente de la jurisdicción.Otro importante asociado de vieja fecha es el Servicio MeteorológicoNacional, que brinda predicciones del tiempo, servicios meteorológicosasí como los servicios de instructores para cursos decapacitación.

La Era de los incendios mixtos, es decir en la interfazsilvestre-urbana (1990-hasta la fecha) representa la culminación dediversos años de incendios catastróficos que habían azotadoa las personas en sus propias viviendas, rodeadas de combustibles silvestres. Sibien este fenómeno llevaba años ocurriendo en California, tuvieronque perderse 1 400 viviendas y 44 vidas en la interfaz en 1985 de un extremo aotro del país para que sirvieron de agentes catalizadores para laadopción de medidas. Una conferencia nacional sobre esta cuestión,celebrada en 1986 en Denver (Colorado), dio lugar a una iniciativa deámbito nacional cuya finalidad era recabar soluciones valederas. Esainiciativa reunió a diversos participantes con inclusión de losservicios antiincendios federales y estatales, departamentos de bomberosvoluntarios, departamentos de bomberos urbanos, la Asociación Nacional dePrevención de Incendios y muchos otros.

La cuestión relacionada con la interfazsilvestre/urbana aún se está desarrollando en un escenario dedominio público. Cuando los incendios cercaron al estado de Florida enjunio y julio de 1998, se evacuaron a más de 70 000 personas de sushogares como medida de precaución; y más de 350 viviendassufrieron daños o quedaron destrozadas. Durante los incendios quearrasaron con 81 000 ha de chaparral en el sur de California en noviembre de1993, fueron destruidos más de 1 000 hogares. Algunas personas que vivenen las zonas silvestres comienzan a darse cuenta de que deben empezar a sermás responsables cuando diseñan sus viviendas o el entorno en elque viven, a fin de que puedan convivir satisfactoriamente con el fuego. Haquedado demostrado repetidas veces que los servicios antiincendios por sísolos no pueden tener éxito en la reducción de los efectos de losincendios en las personas y sus propiedades. Quienes posean una vivienda debenrealizar los pasos más adecuados en el diseño de las edificacionesy de su subdivisión, y dejar un espacio plausible a fin de que losbomberos puedan obrar con éxito.

Los medios de extinción que se habíandesarrollado en California mucho antes, alcanzaron su plena madurez en esta era,dando a los servicios antiincendios la posibilidad de actuar con mayoreficiencia en cuanto a la supresión de incendios producidos enmúltiples jurisdicciones. Ellos abarcan un sistema organizacional, unaterminología común y sistemas comunes de comunicación, demodo que servicios antiincendios diferentes pueden coordinar las actividades demando, planificación, operacionales y logísticas en materia deincendios, así como las operaciones de carácter financiero, enrelación con cualquier incidente. El sistema permite que los organismostrabajen más estrechamente sin renunciar a ninguna de lasresponsabilidades que cada uno de ellos tiene para con las tierras de sucompetencia.

Síntesis de los efectos de las políticaspúblicas en los EE.UU.

Al resumir los efectos que las políticaspúblicas tienen en las prácticas de gestión del fuego enlos Estados Unidos, Pyne (1996) indicó que muchos de los objetivos delmanejo del fuego han sido impuestos (y seguirán siéndolo) poractos políticos. El control político más significativo hasido el ejercido mediante la promulgación de leyes por el Congreso. Porlo general, esas leyes no se han traducido directamente en pautas o programas enmateria de manejo del fuego, pero los diversos organismos involucrados las hanutilizado como orientación al manejar las tierras de su competencia. Laley Clarke-McNary Act de 1924, por ejemplo, sentó las bases paraprogramas de cooperación sobre incendios forestales entre los estados yel gobierno federal. En la Ley de zonas silvestres aprobada en 1964 sedisponía que esas zonas debían manejarse con la finalidad deperpetuar los ecosistemas naturales. Puesto que el fuego es un proceso deperturbación natural que afecta a múltiples funciones de losecosistemas, esa ley estableció las bases para elaborar planes de manejodel fuego en las zonas en estado natural que permitían que los incendiosocasionados por descargas de rayos siguieran activos según seprescribiera. Además, la Ley de zonas silvestres prohibía ciertastécnicas de extinción de incendios en las zonas desiertasdesignadas, como el uso de equipo mecanizados.

Pyne (1996) hizo mención de otros estatutos ydecisiones judiciales que influyen en los programas sobre incendios. La Leynacional de sistemas de ferrocarriles (National Trail Systems Act), laLey de ríos silvestres y paisajísticos (Wild and Scenic RiversAct), la Ley del caballo salvaje y del burro (Wild Horse and BurroAct), la Ley de protección de la calidad del aire (Clean AirAct), la Ley de protección del agua pura (Clean Water Act), laLey de especies amenazadas (Endangered Species Act), la Ley nacional deconservación histórica (National Historic Preservation Act)y la Ley de libertad religiosa de los indios americanos (American IndianReligious Act) determinan los programas de manejo del fuego de losorganismos federales, así como su ejecución y su evaluacióny examen. La mayoría de los organismos estatales encargados del manejodel fuego actúan en un contexto normativo un tanto parecido. Losprogramas en materia de incendios que conlleven importantes consecuencias parael medio ambiente también deben seguir un proceso de examen enunciado enlas disposiciones de la Ley nacional de política ambiental (NationalEnvironmental Policy Act). Al haberse registrado un incremento de las leyesrelacionadas con la ordenación de tierras públicas, tambiénaumentan las posibilidades de finalidades contradictorias. Por ejemplo, la Leyde zonas silvestres establecen orientaciones para la utilización deincendios naturales controlados (es decir, incendios producidos por rayos que sedejan activos con arreglo a lo que se prescriba) en la ordenación deecosistemas silvestres adaptados al fuego, pero la Ley para la protecciónde la calidad del aire establece específicamente que la visibilidad y lasalud pública no deben verse alteradas por el humo. Los organismos debenfranquear un camino complejo para orientar los programas de manejo del fuego através de semejante laberinto de leyes potencialmentecontradictorias.

La existencia y las causas de losincendios

Para la buena administración de un programa de manejodel fuego, es indispensable contar con una base de datos exacta que indique loscasos en que cada año se producen los incendios, así como suscausas. Es casi imposible, por ejemplo, diseñar campañasespecíficas de prevención antiincendios si no se pueden determinarlas causas de los incendios de manera sistemática. Si no se conocen lasprincipales causas que desencadenan un incendio, será extremadamentedifícil emprender un esfuerzo de prevención significativo. Elseguimiento del número y las dimensiones de los incendios a travésde los años también permite que una organización supervisey evalúe los progresos de sus diferentes programas en materia deincendios. En muchos países, sin embargo, prácticamente no existeun banco de datos completo y exacto sobre estadísticas de incendios y dequemas controladas. De hecho, en un país algunos incendios no senotifican expresamente, pues que al hacerlo se puede perjudicar el avanceprofesional. Por otra parte, en los Estados Unidos, una persona podríaincurrir en sanciones disciplinarias si no llegara a notificar los incendios enforma debida. California es el estado que recibe la mayor contribuciónmonetaria para programas de supresión de incendios, porque en el tiempoha demostrado, datos a la mano, que en ese territorio se producen los incendiosmás perjudiciales.

Actualmente los organismos federales y estatales no poseen unsistema común de notificación de incendios, si bien un sistemanacional uniforme sería muy conveniente. Aún así, todos losorganismos mantienen y publican cada año estadísticas sobreincendios. En los dos cuadros que figuran a continuación se presenta unlistado del número y las dimensiones de los incendios respecto de suscausas, acaecidos en 1995 en tierras estatales y federales.

Cuadro 1: número de incendios y hectáreasquemadas por causa en tierras estatales (1995)

Causa estadística	Número de incendios	Hectáreas quemadas
Rayos	3 726	103 580
Hogueras	2 133	6 343
Cigarrillos	4 681	10 039
Quema de residuos	36 056	113 072
Incendios intencionales	29 349	168 039
Aparatos y herramientas	7 333	47 398
Ferrocarriles	1 751	13 700
Niños	5 814	7 976
Miscelánea	22 675	65 820
Total	113 518	535 967

Cuadro 2: número de incendios y hectáreasquemadas por causa en tierras federales (1995)

Causa estadística	Número de incendios	Hectáreas quemadas
Rayos	5 248	245 354
Hogueras	527	16 736
Cigarrillos	595	9 489
Quema de residuos	1 797	13 161
Incendios intencionales	1 496	18 036
Aparatos y herramientas	177	1 025
Ferrocarriles	2 323	33 416
Niños	746	1 648
Miscelánea	2 592	62 671
Total	15 501	401 536

La temporada de incendios de 1994 como impulso para elexamen de la política de manejo del fuego

La temporada de incendios de 1994 originó unasensibilización renovada así como un nuevo interés entrelos organismos federales encargados de la ordenación de la tierra y suscomponentes respecto de los graves efectos de los incendios. En eseperíodo, el fallecimiento de 34 bomberos, junto con el gasto demás de 1 000 millones de dólares con cargo a los fondos federalespara las emergencias en materia de lucha contra incendios constituyeron unabrusca señal de alarma. Se hizo impelente un nuevo examen de lascondiciones existentes y la recomendación de cambios en los programas afin de reducir los futuros efectos del fuego. Los Secretarios de Agricultura ydel Interior certificaron un examen de la política y el programafederales de manejo de los incendios forestales “a fin de velar por laexistencia de políticas federales uniformes y de programasinterinstitucionales e intergubernamentales coherentes en materia degestión del fuego”. La dirección de este proceso estuvo acargo de un Grupo Directivo interinstitucional cuyos miembros representaban losDepartamentos de Agricultura y del Interior, la Administración deIncendios de los EE.UU., el Servicio Meteorológico Nacional, el Organismofederal de administración de las emergencias y el Organismo deProtección del Medio Ambiente.

En su carta de remisión por la que se aceptaba elinforme final del examen (18 de diciembre de 1995), los Secretarios deAgricultura y del Interior hicieron hincapié en su firme compromiso enrelación con la seguridad pública y de los bomberos:“ningún recurso o propiedad merece poner en peligro a laspersonas”. Además, los Secretarios proclamaron que:

“La filosofía del Informe, asícomo sus políticas y recomendaciones específicas, siguedesplazando nuestro enfoque del manejo de los incendios forestales másallá del ámbito tradicional de la supresión del fuego,integrándolo aún más en la ordenación de nuestrastierras y recursos en forma constante y sistemática, de acuerdo conconsideraciones de salud pública y de conservación de la calidaddel medio ambiente. Apoyamos enérgicamente la integración de losincendios forestales en las actividades de planificación yejecución de la ordenación de tierras. Los encargados de elladeben aprender a hacer uso del fuego como una de las herramienta básicapara lograr sus objetivos de ordenación de los recursos”.

El informe puso de relieve que “la planificación,ejecución y seguimiento de medidas de manejo de los incendios forestalesse harán sobre una base interinstitucional, con la participaciónde todos los asociados”. El término “asociados” esomnicomprensivo e incluye a: organismos federales reguladores y encargados de laordenación de tierras; gobiernos tribales; el Departamento de Defensa;gobiernos estatales, de los condados y locales; el sector privado; y elpúblico.

Los siguientes principios y políticasorientadores se consideraron imprescindibles para el éxito de losprogramas de manejo de los incendios forestales:

1. La primera prioridad es la seguridadpública y de los bomberos.

2. Las funciones del incendio forestal como procesoecológico esencial y agente natural del cambio se incorporarán enel proceso de planificación.

3. Los planes de manejo del fuego servirán de respaldode los planes de ordenación de los recursos.

4. Una correcta gestión de los riesgos constituye unfundamento para todas las actividades de gestión del fuego.

5. Los programas de manejo del fuego son económicamenteviables.

6. Los planes y las actividades relacionados con el manejo delfuego se basan sobre los mejores datos científicos disponibles.

7. Los planes y las actividades de manejo del fuego incorporanconsideraciones inherentes a la salud pública y la calidad del medioambiente.

8. Son fundamentales la cooperación ycoordinación interinstitucional en los niveles federal, estatal, tribal ylocal.

9. La normalización de políticas yprocedimientos entre los organismos federales es un objetivoconstante.

La nueva política de manejo del fuego describe tresestrategias operacionales en la materia:

1. Un enérgico ataque inicial, en caso deque no existan planes aprobados que determinen respuestas de gestiónapropiadas.

2. El manejo de los incendios forestales segúnadecuadas medidas previstas por los planes aprobados, lo que puede incluir quese deje activo un incendio natural a fin de alcanzar objetivos deordenación de los recursos. También podría ser necesaria lasupresión de un incendio aplicando medidas apropiadas.

3. La realización de quemas controladas por losencargados de la gestión con objeto de lograr objetivos deordenación de los recursos determinados en los planesaprobados.

Supresión de incendios

Con arreglo al nuevo informe de la política federal enmateria de incendios, casi 100 años de exclusión del fuego aunadocon otras actividades de ordenación de los recursos, han alterado elpaisaje y se han traducido en millones de hectáreas de bosques ypastizales expuestos a un elevado riesgo de incidencia de incendiosdevastadores. Esta tendencia tiene un impacto en todos los aspectos relacionadoscon la preparación antes de un incendio y de supresión deéste efectuadas a nivel interinstitucional, con inclusión de laseguridad, planificación, fijación de prioridades y capacidad derespuesta de índole organizativa. Habida cuenta de que las fuerzas detrabajo y los presupuestos disminuyen, es esencial que todos los asociados en elplano interinstitucional trabajen juntos para alcanzar soluciones comunes yestrategias exitosas. En los cuadros 3 y 4, que figuran a continuación,se presentan los costos relativos a las fases de preparación ysupresión respecto de los incendios.

Cuadro 3: costos de preparación relativos a losorganismos federales encargados de la ordenación de la tierra; ejerciciosfinancieros 1992-1996 (en miles de USD)

Organismo	1992	1993	1994	1995	1996
Servicio Forestal	188 525	247 678	260 200	287 018	287 906
Oficina de Administración de la Tierra.	65 305	68 707	61 493	66 998	66 880
Servicio de Parques Nacionales	13 927	15 427	15 344	13 559	19 465
Oficina de Asuntos Indígenas	25 317	24 230	25 112	24 133	25 704
Servicio para la Pesca y la Vida Silvestre	12 554	15 244	14 242	13 745	15 320
Total	305 628	371 286	376 391	405 453	415 275

Cuadro 4: gastos totales de supresión deincendios sostenidos por los organismos federales encargados de laordenación de tierras: ejercicios financieros 1993-1997 (en miles deUSD)

Organismo	1993	1994	1995	1996	1997
Servicio Forestal	121 383	690 930	197 573	524 825	178 095
Oficina de Administración de la Tierra.	40 339	97 115	63 792	98 433	60 305
Servicio de Parques Nacionales	5 006	14 104	21 257	19 891	6 845
Oficina de Asuntos Indígenas	18 969	52 417	37 753	43 510	32 770
Servicio para la Pesca y la Vida Silvestre	1 616	3 281	1 675	2 643	2 685
Total	187 313	857 847	322 050	689 302	280 700

Con el propósito de orientar a los organismos parahacer frente a la amenaza de incendios, se formularon las siguientes metas enmateria de preparación y supresión:

• Todo bombero, supervisor del cortafuegos, encargado de la gestión del fuego, y administrador de un organismo de lucha contra incendios adoptará medidas positivas para asegurar el cumplimiento de prácticas seguras de lucha contra incendios que se hayan establecido.
• Los organismos federales mantendrán programas de planificación de la preparación y de supresión a fin de prevenir pérdidas intolerables a causa del fuego.
• La primera prioridad de la gestión del fuego es la seguridad pública y de los bomberos.
• Los organismos federales mantendrán una capacidad suficiente de supresión de incendio y de apoyo.

La quema controlada

¿Qué nivel de difusión tiene la quemacontrolada con fines beneficiosos en los Estados Unidos hoy en día? Unaencuesta reciente (Ward y otros, 1993) indicaba que cada año se tratabanmás de 2 millones de hectáreas con quemas controladas en losEE.UU., y de ellas, más del 70 por ciento, o cerca de 1,4 millones dehectáreas, se encontraba en el sureste del país. Entre lasfinalidades de dicha utilización figuraban la reducción de lainflamabilidad de los combustibles, la silvicultura, la mejora de loshábitats silvestres, el fomento de los pastizales, la ordenaciónde la vegetación y otras razones. La encuesta agrupó las razonescomo la ordenación de las cuencas hidrográficas, la lucha contrainsectos y enfermedades, y la investigación, en una categoríadenominada “otras”. Los organismos encargados de la ordenaciónde recursos y compañías madereras privadas cooperan con lasoficinas estatales para la protección de la calidad del aire paraprescribir las quemas de modo que reduzca los efectos negativos en la saludhumana y la visibilidad. Puede observarse a partir de este informe que lasprácticas de quema controlada se concentran en los estados surorientales.Además, si bien 2 millones de hectáreas quemadas por añopuede parecer una cifra elevada, se prevén necesidades mucho mayores dequemas prescritas en el futuro para poder mantener, o reestablecer, el estado desalud de los ecosistemas adaptados al fuego.

Por ejemplo, la nueva política federal en materia deincendios afirma que: “El manejo a los fines de la saludpaisajística requiere la expansión de programas de quemasprescritas de cooperación entre los organismos. Éstos debencomprometerse a asignar personal altamente calificado, desde el director hastael especialista, y proporcionar mecanismos de financiación para llevar acabo el programa”. Las recientes víctimas debidas a los incendioshan hecho centrar la atención en la necesidad de reducir laconcentración de combustibles inflamables. Muchas áreas exigen untratamiento inmediato con vegetación viva y muerta a fin de prevenirincendios de grandes dimensiones e intensidad y que constituyen una amenaza parala vida. Las alternativas de tratamiento de los combustibles incluyenmétodos mecánicos, químicos, biológicos y manuales,además del empleo del fuego.

El criterio acomodaticio

El informe sobre la nueva política federal en materiade incendios afirmaba que “si bien el fuego se usa para laconsecución de objetivos de recursos en muchas áreas de losEstados Unidos, rara vez se utilizas, si se exceptúa al sur delpaís, lo suficiente para mejorar la salud de los ecosistemas o reducir lainflamabilidad de los combustibles en el medio físico”. Seindica pues claramente un cambio de dirección, que se ha incorporado enel concepto de ordenación de los ecosistemas en los que se procurasostener la productividad de todos sus componentes, permitiendo que la sociedaddisfrute de las consecuencias derivadas de sistemas saludables. Como seseñaló anteriormente, el incendio recurrente es un proceso deperturbación que forma parte integrante del funcionamiento de losecosistemas adaptados al fuego. Sin embargo, un criterio acomodaticioestá menoscabando la capacidad de prescribir el fuego en el mediofísico en una escala lo suficientemente grande para sostener con certezaunos sistemas saludables (Mutch, 1997). El criterio acomodaticio es simplementeaquel por el cual es posible adoptar cualquier estrategia para suprimir unincendio, puede gastarse cualquier suma de dinero para ejecutarla, y puedeobtenerse cualquier resultado, positivo o negativo. Los políticos y elpúblico en general apoyarán el que lucha contra un incendio sinque importe el nivel de efectos negativos (inclusive la quema de 81 000 ha y ladestrucción de más de 1 000 hogares en el sur California en1993).

La quema controlada, por su parte, puede planificarse yejecutarse eficientemente si de ello se ocupan personas calificadas, pero encuanto algo empieza a marchar en forma indebida se pierde rápidamente elrespaldo de los políticos y del público, incluso dentro del propioámbito. La represalia por lo general es inmediata porque el organismoocasionó el incendio y es responsable si algo no funciona. Este criterioacomodaticio es parte de la tradición y cultura de muchos organismosencargados del control de incendios forestales, ya que la decisión desuprimir un incendio cuenta con cuantiosos fondos y es prácticamentelibre de riesgos en el terreno público. El criterio acomodaticio setransmite incluso en cómo los organismos reguladores evalúan losprogramas relacionados con los incendios forestales. Por ende, el Organismo deProtección del Medio Ambiente considera el incendio y el humo que originacomo eventos naturales, y no los incluye en las estrategias encaminadas a lograrcriterios de protección del aire puro.

Hasta el momento ha quedado en claro que la cuestión noes si un incendio se va a producir, sino el lugar y el momento en que lohará. Y los incendios se desatan con frecuencia e intensidad cada vezmayores, produciendo ingentes cantidades de humo por encima de superficies muyamplias. El humo de los incendios es nocivo, lo que no significa que el de lasquemas controladas sea beneficioso, pero puede ser menos perjudicial si seplanifican las emisiones a fin de mitigar la producción futura de humoprocedente de incendios no controlados. Los residentes de la interfazsilvestre/urbana, los que reglamentan las cuestiones inherentes la calidad delaire y el agua, los especialistas de especies amenazadas, y los encargados de laordenación de los recursos necesitan planificar “cuándo”ha de producirse un incendio. La tolerancia liberal de todos los sectores de lasociedad debe dar cabida a la quema prescrita en el medio físico, juntocon otras práctica de ordenación, como parte de la estrategiaencaminada a sostener ecosistemas saludables para beneficio de lapoblación. Para ello se deberán afrontar las diferentes barreraimpuestas directa o indirectamente por el criterio acomodaticio, y procurarsoluciones apropiadas que mejor logren el equilibrio los programas esenciales yenérgicos de supresión de incendios con programas de quemascontrolados que cuentan con el mismo nivel de apoyo. La lista de los elementosque reciben un trato preferente de acuerdo con el criterio acomodaticio es muyvariada: responsabilidad, calidad del aire, calidad del agua, especiesamenazadas y en peligro de extinción, riesgos, y financiación. Enla mayoría de los casos estas consideraciones no perjudican lasprácticas operacionales de extinción de incendios. Sin embargo,esta lista puede suponer obstáculos bien definidos para lasprácticas de quema controlada.

Como se observó anteriormente, uno de los principiosorientadores de la nueva política federal en materia de incendiosconsiste en que “una correcta gestión de los riesgos constituye unfundamento para todas las actividades de gestión del fuego”. Espreciso comprender, analizar, comunicar y administrar los riesgos y lasincertidumbres conexas con las actividades de manejo del fuego, ya que serefieren al costo que implica realizar una actividad. Algunos encargados no hanquerido aceptar el riesgo de las posibles consecuencias negativas asociadas conla quema prescrita, pero está cada vez más claro que unadecisión en cualquiera de los dos sentidos conlleva riesgos. Laposibilidad de que una quema controlada desborde el ataque inicial se afrontacada vez más debido al riesgo creciente que presumen las acumulaciones decombustibles inflamables. Una buena evaluación de los riesgos debe teneren cuenta los riesgos asociados con todos los aspectos de la decisiónrelativa a efectuar o no la quema controlada.

Nuevas iniciativas

Sin embargo, hoy día existen algunos progresossignificativos al conceder mayor libertad de expansión de programas dequemas controladas. Así, el estado de Florida, ha promulgado leyesinnovadoras que prevé una mayor protección del personal encargadode la quema controlada por lo que respecta a la responsabilidad. En Oregon, unprograma de cooperación entre organismos federales y estatales desarrollaun modelo de relación de correspondencia de emisiones derivadas de losincendios a fin de predecir las emisiones de humo producidas por las quemasprescritas y por los incendios en las Blue Mountains al noreste del estado(Servicio Forestal del USDA, 1993). La finalidad última de este esfuerzoes llevar a cabo un nivel de quema controlada que reduzca al mínimo lasemisiones de humo totales. El Consejo para los recursos de aire de los estadosoccidentales (WESTAR), una asociación sin fines de lucro de losorganismos que se ocupan de la calidad del aire en los 14 estados occidentalesde los EE.UU., ha preparado el proyecto de una iniciativa denominada“Iniciativa para la salud de los bosques a fin de reestablecer losecosistemas” (FIRES). La finalidad que se persigue con esta iniciativa es“llevar las cuestiones de interés de índole técnica ynormativa relacionadas con la salud de los bosques y la calidad del aire ante elCongreso, los reguladores de los estados occidentales en materia de calidad delaire, los organismos federales de ordenación de tierras, y alpúblico en general” (WESTAR, 1994). El objetivo de este proyecto detres años de duración es reunir un consorcio de base amplia a finde desarrollar soluciones e nivel regional con base en sólidosconocimientos científicos equilibrar las necesidades en materia de saludde los bosques al tiempo que se protege la calidad del aire. Estas y otrasiniciativas brindan mayor libertad para que los programas de manejo del fuegoevolucionen en un entorno más favorecedor. Evidentemente, dos elementosadicionales que es preciso abordar más eficazmente son laadecuación de los fondos y una mejor repartición de los riesgosentre todos los interesados. También en esta esfera se estánlogrando algunos avances.

Ya que muchos rodales son en la actualidad demasiado densos ycontienen una gran cantidad de árboles muertos o que se estánmarchitando (Mutch et al., 1993), tal vez sea necesario recurrir a latala de recuperación, el aclareo y la corta parcial antes de emprenderprogramas extensivos de quema controlada. En otras situaciones los encargados dela ordenación de recursos y del manejo del fuego han podido proceder conquemas prescritas del medio físico.

• 6 500 ha de quema controlada en el bosque nacional de Santa Fe en 1993.
• 400 ha de quema controlada en el bosque nacional de Boise en 1994.
• 280 ha de quema controlada en el bosque nacional de Lolo en 1994.
• 2 400 ha de quema controlada en el bosque nacional de Umatilla en 1994.
• 2 000 ha de quema controlada en el refugio de vida silvestre de Tetlin en Alaska en 1993.

Es evidente que los encargados del manejo empiezan a aplicarla quema controlada en larga escala de manera suficiente para producir efectossignificativos en los ecosistemas.

Las preocupaciones acerca de otra grave temporada de incendiosen California en 1993 llevó al establecimiento, en junio de 1994, de unequipo especial interinstitucional de estrategias antiincendios, integrado por13 diversos organismos encargados de recursos y el fuego en los niveles estatal,federal y local, así como por 11 otros participantes privados y localescon distintos intereses en cuestiones relacionadas con las cuencashidrográficas, el fuego y el medio ambiente. La finalidad del equipo esdesarrollar estrategias con miras a sustituir el modelo de comportamientotradicional consistente en gastar millones de dólares para extinguirincendios ingentes y perjudiciales, con un programa más equilibrado demanejo de los combustibles y de la fase previa al incendio (Junta de asuntosforestales, 1995). Las metas clave del equipo son conseguir la sostenibilidad delos ecosistemas y mantener el estado de salud de los bosques al tiempo que sefacilita un espacio plausible para la protección de la vida y lapropiedad.

Los organismos que se encargan de la ordenación de losrecursos, los organismos reguladores, los políticos, y la sociedad puedenahora afrontar el reto que representa la ejecución de programassignificativos de ordenación de los recursos y de manejo del fuego en unaescala que permita sostener de manera cierta la salud de los ecosistemasadaptados al fuego en beneficio de las comunidades, la propiedad y los recursosnaturales. Este proceso requerirá un nivel de cooperación yconsenso superior al que se ha experimentado hasta la fecha en materia deordenación de recursos. La gente necesita apartarse de los litigios ylos tribunales como estrategias de ordenación de los recursosnaturales. Hoy debe hacerse hincapié en los resultados de decenios deinvestigación que proporcionan las bases para una gestión de losrecursos más en consonancia con los factores de perturbación, afin de promover la salud, la capacidad de resistencia y la productividad de losecosistemas. Ya existen casos en que se afronta la cuestión del criterioacomodaticio y los obstáculos se transforman en oportunidades deéxito: lo que hace falta es sencillamente aprovechar estos casospositivos.

MANEJO DEL FUEGO EN AMÉRICA LATINA Y ELCARIBE

Introducción

La región de América Latina y el Caribe es unárea de grandes dimensiones que abarca una gran cantidad deprácticas, leyes y reglamentos en materia de utilización detierras. En el presente informe, se ha dividido la región en cuatroáreas principales para facilitar su examen y presentación, asaber: México, América Central, América del Sur, y elCaribe.

El fuego es una herramienta cuyo uso está muy arraigadoen la cultura, la sociedad y las tradiciones de la mayoría de lospaíses de la región. Se ha recurrido al fuego para preparar elterreno para la agricultura o el pastoreo, abrirse paso en tierras impenetrablespara nuevos usos agrícolas, facilitar la caza, o mantener un espacioabierto en el medio físico.

Los funcionarios encargados de recursos naturales en elhemisferio sur reconocen que los incendios no controlados se estánconvirtiendo con rapidez en un grave problema ecológico. Estacuestión constituyó un tema recurrente en las presentaciones quese hicieron ante el Primer Seminario Sudamericano sobre el control de losincendios forestales, celebrado en Belo Horizonte, (Brasil) (Ribeiro etal., 1998). Los siete gobiernos de América Central también sereunieron al finalizar la temporada de incendios de 1998 a fin de debatirsoluciones conjuntas para el problema de los incendios forestales (CCAD, 1998).Esa reunión tuvo lugar en San Pedro Sula (Honduras) el 23 y 24 de juniode 1998. En las actuaciones de dicha reunión se hace constar laexistencia de un grave problema. Se formularon recomendaciones que habíande presentarse ante una reunión de todos los presidentes de los gobiernoscentroamericanos en octubre de 1998.

El uso persistente del fuego para las prácticasagrícolas, la presión demográfica y la disminucióndel nivel económico de muchas poblaciones de la región, son lascausas primordiales del aumento de incendios (Yegres, 1998).

No es fácil determinar el alcance exacto del problema,pues las estadísticas en la materia en muchos casos no existen, o sonincompletas o engañosas. Además, no se cuenta con unadefinición común de incendio forestal. De un examen de lasestadísticas disponibles se desprende que de 50 a 95 por ciento de losincendios en la región se deben a quemas agrícolas o de desbrocede tierras no controladas. La quema agrícola se ha estado efectuando portantos siglos que las grandes cantidades de humo o la visión de ampliaszonas en llamas despiertan poca o ninguna preocupación. En los primerosmeses de 1998 las imágenes obtenidas por satélite lograronaumentar la concienciación de los gobiernos y las comunidadesinternacionales acerca del elevado número de “focoscríticos” por toda América Central. Esas imágenes nopueden diferenciar los incendios escapados de las quemas controladas.

Muchos países han establecido plantaciones con objetode satisfacer las necesidades futuras de fibra maderera. En Venezuela se hanpercatado de que a medida que las plantaciones se hacen más extensas,aumenta el riesgo de pérdidas (Yegres, 1998). Desde la creación deplantaciones muy amplias, en Chile (Sanhueza, 1998) se han fomentado programasde manejo del fuego y se cuenta con un programa de cooperacióndinámica con la industria privada.

Los medios de sustento y el bienestar del hombre se vendirectamente amenazados por la pérdida de cultivos, comunidades y vidas(Perkins, 1998, Weeden, 1998). Según se informa, los incendios desatadosen Guatemala en 1998 quemaron muchos cultivos comunitarios, y esta mismasituación se registró a través de gran parte deAmérica Central.

México

La prevención y control de incendios se oficializaronpor primera vez en 1950 con la creación de la sección de incendiosforestales en la Dirección de Montes. Las responsabilidades en materia deincendios muchos años fueron incumbencia del Secretario de Agricultura yRecursos Hídricos (SARH). La nueva administración elegida en 1994,instituyó la Secretaría para el Medio Ambiente, los RecursosNaturales y la Pesca (SEMARNAP), inicialmente el cambio no fue fácil,porque la creación de un nuevo Ministerio no poseía lainfraestructura que requiere un programa de manejo del fuego. Los primerosaños fueron pues problemáticos, ya que el programa de manejo deincendios intentaba volver a adquirir los vehículos, equipo y estructuraadministrativa necesarios para funcionar eficientemente. La SEMARNAP esresponsable de todas las actividades forestales que se llevan a cabo en elpaís y cuenta con oficinas en los 32 estados mexicanos. El alcance de lasoperaciones de manejo del fuego depende de la gravedad de los incendios. Cadaoficina estatal de la SEMARNAP es autónoma y administra su propioprograma de prevención, preparación y supresión en materiade incendios. La SEMARNAP administra un sistema de personal antiincendiosprofesional, torres de observación y algunas aeronaves. Asimismo, lecorresponde la responsabilidad primordial de todas las actividades relacionadascon los incendios: prevención, preparación y supresión. Elpersonal antiincendios lleva a cabo la función de ataque inicial. En casode ausencia de personal de la SEMARNAP, equipos estatales, municipales ovoluntarios se encargan del ataque inicial hasta que los recursos antiincendiosde la Secretaría lleguen para brindar asistencia o asumir laresponsabilidad.

Figura 6: variaciones anuales dela magnitud y el número de incendios, 1980-1998

Cuadro 4: estadísticas de incendios y causas deincendios en México, 1991-1997

Media de incendios 1991 - 1997		Causa	Porcentaje de incidencia
Número de incendios por año	8 024	Agricultura	53,6
Hectáreas quemadas por año	264 152	Acción intencional	16,4
Gramíneas/arbustos 72%		Cigarrillos	10,0
Zonas arboladas 23%		Hogueras	8,6
Alcance medio de los incendios	33	Otras	11,4

En caso de que los recursos de la SEMARNAP no logren hacerfrente a la situación, las autoridades militares y de la Defensa Civilbrindan su asistencia. El personal militar permanece bajo la direccióndel personal de la SEMARNAP. El cuerpo de Defensa Civil no cuenta con personalsuficiente, pero puede brindar apoyo logístico yadministrativo.

Políticas, acuerdos y programasinstitucionales

La mayor parte de las tierras arboladas públicaspertenece a la comunidad. Las autoridades a veces no están de acuerdo conlas poblaciones locales, especialmente cuando se hace un uso indiscriminado delfuego. La Ley Orgánica de 1994 prevé un mandato específicopara la SEMARNAP a fin de que fomente la protección, reestablecimiento yconservación de los ecosistemas y los recursos naturales. El PlanNacional de Desarrollo, en el marco de la Ley Orgánica, tiene porfinalidad reducir el deterioro ecológico mediante el desarrollosostenible. El programa de prevención de los incendios forestales tienela responsabilidad de coordinar las actividades con todos los niveles degobierno, así como la asistencia internacional cuando guarderelación con el objetivo de la Ley Orgánica. Unacaracterística relevante es que se estimula cada oficina federal a forjaracuerdos o memorandos de entendimiento con los funcionarios estatales y localesa fin de compartir y coordinar las actividades de control deincendios.

México lleva a cabo campañas dedivulgación de la información relacionada con la importancia y losbeneficios de los ecosistemas forestales. Está arraigada la idea de quelos bosques representan tan sólo una fuente de material o unobstáculo para la agricultura; de ahí que se quiera educar alpaís acerca de sus funciones. Existen leyes que abordan lacuestión del uso del fuego, pero el problema es también decarácter social y cultural. La idea de que hay que proteger los bosquesno está difundida. Las quemas agrícolas y con fines de desmonte detierras que desbordan hasta alcanzar los bosques no se perciben como problemasen el nivel local. En consecuencia, el problema de la prevención yconcienciación se convierte en un asunto conexo con la educación yla aplicación de la ley.

Capacidad nacional en materia de manejo delfuego

México posee una infraestructura antiincendios biendesarrollada. En el país se hace mucho hincapié en lacapacitación y se cuenta con un número elevado de recursosantiincendios muy bien equipados. México es un país de grandesdimensiones y desea enérgicamente amplificar el número de recursosy equipos disponibles para los programas.

A continuación figura un listado de los mediosdisponibles en el país antes de los incendios de 1998, tras los cuales elpresupuesto se duplicó.

• 150 brigadas antiincendios (400 más si se incluye el personal municipal, voluntario y estatal)
• 6 helicópteros (4 fletados y 2 de propiedad de la SEMARNAP)
• 2 aeronaves de detección
• 64 torres de observación

Capacitación (1997)

• 516 cursillos
• 15 480 participantes capacitados

Equipo antiincendios

• 651 radios
• ropa personal y de protección para las 150 brigadas antiincendios
• instrumentos antiincendios incluidos extintores de mochila

La capacidad institucional de México se puso a duraprueba en 1998. A principios de ese año, los funcionarios de la SEMARNAPadmitieron que iba a ser un año muy difícil y que no iban adisponer de suficientes recursos monetarios y antiincendios para hacer frente alos incendios. El presupuesto medio para el decenio de 1990 ascendía aunos USD6,2 millones, pero a comienzos de 1998 había descendido a menosde USD10 millones. Al final, el presupuesto fue duplicado hasta USD20 millones,aproximadamente, lo que permitió contratar más recursos. El empleode aeronaves en términos de litros de agua o descargas de retardantes fue1 500 por ciento superior al promedio. Un final trágico de la temporadade incendios fue la pérdida de 70 vidas humanas durante las actividadesde extinción.

Principales efectos y beneficios sociales,económicos y ambientales de los incendios

El promedio de pérdidas anuales se ha estimado enmás de USD150 millones (Martínez, 1998). Sin embargo, estas cifrasno reflejan las pérdidas de bienes inmuebles o de medioseconómicos. El 80 por ciento de los incendios tiene lugar en las praderasy arbustos. Estos tipos de vegetación se reestablecen con mayor rapidezque las especies boscosas. Sin embargo, en las cuencas hidrográficassensibles puede producirse un fuerte impacto a breve plazo debido a laerosión y una gran cantidad de sedimentos en el abastecimiento de aguapara uso doméstico. Los incendios de copas que causan ladestrucción de los bosques se están convirtiendo en un problemacada vez más grave.

Martínez (1998) subrayó las siguientescuestiones que son motivo de preocupación para el país:

• Empobrecimiento de la cubierta forestal y la diversidad biológica
• Erosión del suelo y alteración del ciclo hidrológico
• Efectos negativos en las áreas paisajísticas y de esparcimiento
• Aumento de la contaminación ambiental
• Daños a la fauna y su hábitat

Podrían añadirse muchos efectos perjudiciales aesta lista. El humo representa una cuestión importante por lo queatañe a la economía y la salud. Los incendios de 1998 llevaron eltema del humo a la atención internacional cuando el estado de Texasplanteó sus preocupaciones por la neblina de humo que cubría granparte del territorio en el período de punta de la temporada de incendios.Ese humo procedía de los incendios en México así como delos países centroamericanos. Los incendios ocasionados por el hombrerepresentan el 93 por ciento de los incendios de México. Puesto que setrata de un problema causado por el hombre, al fin y al cabo es el hombre quiendebe dar una solución.

El fuego tiene sin duda beneficios reconocidos. Laexpansión de tipos de pinos en México indica que el fuegodesempeña una función paisajística. La quema prescritapodría ejercer una gran influencia en la prevención de losincendios, pero este proyecto es aún prematuro y este tipo de modalidadesforman parte del futuro. El fuego desempeña también un papelcultural en México para fines agrícolas.

América Central

Existen muchos enfoques para el manejo de incendios enAmérica Central. El fuego se ha convertido rápidamente en unproblema ecológico importante para los países que afrontandificultades económicas. Costa Rica y Honduras poseen programasantiincendios bien estructurados. Cuentan con un reconocimiento temprano delincendio y de su impacto en los recursos naturales. Honduras, a a causa de laexpansión de los pinares, ha prescrito la quema por muchos años.Costa Rica por su parte tuvo que hacer frente a la quema agrícola nocontrolada que puso en peligro los parques y áreas protegidas delpaís. A diferencia de ello, Nicaragua se esfuerza por definir nuevamentesu programa en la materia. En Guatemala, se admite la necesidad de un programa yse inició a impartir capacitación y a desarrollar programas antesde que comenzara la ola de incendios de 1998.

Figura 7: Superficie quemada enAmérica Central, 12/97-5/98

La mayor parte de los países de América Centralse vieron afectados en cierta medida por los efectos de la sequíaocasionada por El Niño. La superficie quemada de la regiónabarcó un área sin precedentes, con más de 2,5 millones dehectáreas en 1998. El 36 por ciento de esta área se encontraba enNicaragua, el 26 por ciento en Guatemala, y el 23 por ciento en Honduras. Elproblema abrumó a la región con celeridad, especialmente en lospaíses que no disponen de políticas sistemáticas de manejodel fuego bien desarrolladas.

Nicaragua, Honduras y Guatemala se vieron azotadas en maneraparticularmente aguda. El problema más grave eran las quemasagrícolas escapadas, o las quemas efectuadas para desbrozar las tierras(CCAD, 1998). Los ministros de gobierno y los directores de programas en elsector forestal y de parques nacionales de toda América Central sereunieron en San Pedro Sula (Honduras), el 23 y 24 de junio de 1998 (CCAD,1998), con el propósito de debatir los efectos de la temporada deincendios de ese año y determinar qué podían hacer lospaíses colectivamente. En esa reunión se propusieron muchassoluciones eficaces:

• velar por que las comunidades locales y las poblaciones indígenas se incluyan en las soluciones propuestas;
• recabar y desarrollar soluciones alternativas para la quema agrícola;
• adoptar y ejecutar en la región un programa de extensión entre los campesinos como mecanismo para fomentar el uso sostenible de los recursos naturales y mejorar las técnicas agrícolas.

Todos los países han venido persiguiendo activamente laprestación de formación técnica a fin de mejorar sustécnicas y prácticas de los encargados del manejo del fuego. Lospaíses de habla hispana han participado en cursos a nivel internacionalsobre metodología de lucha contra incendios en los EE.UU, España yMéxico. La Oficina de Asistencia para Casos de Desastre en el Extranjeroha fomentado el desarrollo y la impartición de cursos por Américacentral. A continuación, Costa Rica, Nicaragua y Guatemala seutilizarán como casos ilustrativos para describir los distintos enfoquesempleados en los programas de manejo del fuego en esa región.

Costa Rica

Antes de 1985 no existía un sólido programaantiincendios. El empobrecimiento de los hábitats tropicales, la quemaindiscriminada y diversos incendios ingentes provocaron la necesidad dedesarrollar un programa de manejo del fuego. Se procuró activamente laasistencia internacional, y en 19886 se aprobó una ley que dio lugar a uncambio de actitud respecto del uso del fuego. Su finalidad principal eradesalentar el uso difundido de los incendios no controlados y se preveíala imposición de multas. La aprobación de una ley forestaladicional en 1996 ha contribuido a aumentar aún más el nivel deconciencia en cuanto a la necesidad de detener los incendiosescapados.

En Costa Rica estriba en la formación de comitésde manejo del fuego regionales y locales. Actualmente se hace hincapié endescentralizar las actividades federales y alentar a las comunidades locales yen las provincias a participar y ser responsables de sus áreasrespectivas. En estos casos se prevé un incentivo económico. Elgobierno central aporta financiación para equipo, herramientas,actividades de capacitación y educación, etc. Asimismo,también el Instituto de Seguridad Nacional (seguros) contribuye confondos considerables con objeto de lograr el éxito del programa. Loscomités están integrados por voluntarios, (el gobierno se encargade brindar asistencia técnica y profesional) en quienes recae laresponsabilidad de la prevención de los incendios, así como de laorganización de las tareas de extinción. Un ejemplo de buenosresultados se halla en la región de Guanacaste, en la que existen 85brigadas antiincendios voluntarias.

Nicaragua

Nicaragua afronta un grave problema en materia de incendios.Sin embargo, la información sobre los programas del país es escasaa causa del proceso de reorganización en curso. Nicaragua se halla en unafase de desarrollo de sus programas (Alfaro, 1998). El Ministerio del MedioAmbiente y los Recursos Naturales está en reestructuración, y haypocos recursos humanos y materiales dedicados a un programa de manejo del fuego.Esto se debe principalmente a la carencia de fondos adecuados. Las 911 760hectáreas azotadas por los incendios de 1998 están reforzando lanecesidad de acelerar el proceso. De acuerdo con el Ministerio, el problema delos incendios es considerable, como quedó demostrado por los datosarrojados por el promedio de los diez años entre 1988 y 1997: 5 970incendios para un promedio de 373 299 hectáreas quemadas por año(una media de 62 hectáreas por cada incendio).

Guatemala

Guatemala se encontraba moderadamente preparada para hacerfrente a los incendios de 1998. Como muchos otros países deCentroamérica, el número de incendios y su alcance al finalsobrepasaron sus capacidades.

La responsabilidad recae principalmente en las autoridadeslocales. Las medidas iniciales las ejecutan voluntarios locales, o personaloficial en caso de tierras que se hallan bajo la responsabilidad del estado. Eluso real y eficaz de instrumentos antiincendios especializados está enaumento. En los casos en que la situación se torna demasiado compleja oextensa, el gobernador regional asume la responsabilidad de gestión de laemergencia. Existe una estructura gubernamental para las medidas de emergencias.La región de Petén al norte de Guatemala contaba con una buenapreparación ante los incendios de mayo de 1998. La situaciónsobrepasó los límites de sus capacidades, pero su experienciaorganizativa facilitó el manejo de la situación. Un poco antes enese mismo año, especialistas internacionales habían trabajado enconjunto con funcionarios de la Gestión de la Coordinación de lasEmergencias en el Petén acerca de técnicas de manejo de lasemergencias. La capacitación se hizo evidente en la eficiencia con quecoordinaron las actividades (Perkins et al., 1998). Había personalmilitar, de Defensa Civil, voluntarios y funcionarios forestales localestrabajando juntos para lograr el control de los incendios.

No existe una autoridad nacional de supresión deincendios. Cada región es responsable del inicio de estas actividades,así como de la preparación y la prevención. Laparticipación internacional es considerable, puesto que en el interior deGuatemala hay áreas en expansión, y las ruinas mayas actúancomo agentes catalizadores para las actividades. Los programas deprevención de incendios están divididos entre los organismos quese ocupan de los respectivos recursos naturales, y Defensa Civil es la autoridadque decide en última instancia. Ésta no emprende de manera activamedidas de supresión a nivel nacional, si bien sí interviene anivel local como se hizo evidente en Petén. El organismo nacional dedefensa civil entra en acción cuando el presidente declara el estado decalamidad.

América del Sur

La región de América del Sur se destaca por laexistencia de un programa dinámico a largo plazo en Chile, un programaque se está reestructurando en la Argentina y un programa relativamente“nuevo” en el Uruguay. Países como el Ecuador reconocen elproblema, pero los incendios no son tan frecuentes para justificar laadopción de medidas importantes por parte del gobierno.

Chile

Chile ha contado con un sólido programa de manejo delfuego por diversos decenios (Sanhueza, 1998), regido por la CorporaciónForestal Nacional (CONAF). La CONAF es un organismo nacional único en sugénero pues se le administra como una empresa privada, pero bajo losauspicios del Ministerio de Agricultura. Las responsabilidades en materia deprevención de incendios tuvieron comienzo oficialmente en 1962, con laaplicación de la política nacional (Reyes Morandé, 1998), yla participación del Ministerio de Agricultura comenzó en 1965. LaCONAF asumió su cometido en 1973, iniciando como programa deprevención de los incendios forestales y evolucionando hasta abarcarrecientemente un programa de manejo del fuego más global. Este programaestá organizado de manera análoga a lo que ocurre enMéxico, es decir dispone de una oficina central con sólidasdivisiones en los niveles regional y estatal del programa federal.

En la parte central del país existen más de dosmillones de hectáreas de plantaciones, en las que predominan los pinos deMonterrey (Pinus radiata). Esas plantaciones representan un importanterecurso económico para el país. La mayoría son de propiedadde grandes industrias forestales, que se encargan también de sugestión. Una ley aprobada en 1974 fomentaba el desarrollo del sectorforestal, y se proporcionaban beneficios económicos para larepoblación de tierras que anteriormente se habían desboscado. Losplanes de ordenación preveían que los terratenientes incluyeran unprograma de prevención de incendios forestales en relación con sustierras. Tales planes comprendían disposiciones relacionadas con lasfases de prevención, preparación y supresión deincendios.

La eficiencia de la supresión de incendios puedemedirse por la reducción del alcance medio de un incendios: en losdecenio de 1960 y 1970 era de 38,2 hectáreas, aproximadamente, cifra quellegó a reducirse a un promedio de 10 ha por incendio en el decenio de1990.

La CONAF es responsable de la totalidad de tierras, parques yreservas forestales nacionales del país. Además, brindaprotección a los propietarios de bosques pequeños. Los grandesterratenientes son responsables de sus tierras y se ocupan además desuprimir los incendios en las tierras vecinas pues ello resulta en unmáximo beneficio para ellos. Los departamentos antiincendios voluntariotambién desempeñan una función de relieve en laextinción de los incendios localizados cerca de las comunidadesrespectivas.

El éxito de las actividades de manejo del fuego se debeen gran medida a la cooperación entre el gobierno y los propietariosforestales a fin de conformar un eficaz programa de detección, ataqueinicial y prevención de incendios. En los primeros años deldecenio de 1980 los terratenientes privados asumieron la responsabilidad deproteger sus propias propiedades. Según Reyes Morandé (1998),entre las razones de los buenos resultados del programa de manejo del fuegofiguran las siguientes:

• una estructure unificada entre la industria privada y el gobierno que facilita la aplicación de medidas hom*ogéneas a través del país;
• una clara definición de la propiedad de la tierra;
• la existencia de una única entidad federal responsable de la política forestal;
• una industria forestal privada que protege sus inversiones.

La calidad superior del programa de la CONAF es reconocida porlos países vecinos. Chile ha brindado ayuda a algunos de ellos en laforma de personal y aeronaves, por ejemplo en 1987 se prestó asistencia aArgentina durante los incendios que azotaron a ese país.

Cuadro 5: estadísticas de incendios y sus causasen Chile, 1989-1998

Promedio de incendios relativo a 10 años: 1989- 1998		Causa	Porcentaje de incidencia
Números de incendios por año	5 260	Agrícolas	7
Hectáreas quemadas por año	53 192	Acción intencional	29
Gramíneas/Arbustos 61%		Quema forestal	7
Zonas arboladas 29%		Desconocida	13
Alcance medio de los incendios (en ha)	10	Tránsito	30
		Otras	14

El sector privado y el gobierno invierten cerca de USD 19,8millones en la prevención, presupresión y capacitación (delos que la industria forestal aporta USD 12 millones y USD 7,8 soncontribución del gobierno). Estos fondos sufragan los costos relacionadoscon unos 2 500 empleados del programa de manejo del fuego. Los recursosantiincendios comprenden los siguientes componentes:

• 30 centros de operaciones
• 209 torres de observación
• 187 técnicos en prevención
• 151 unidades antiincendios (de 8 a 15 bomberos por unidad)
• 19 camiones tanque
• 22 cuadrillas helitransportadas
• Aeronaves: 22 helicópteros, 14 aviones cisterna y 7 aeronaves de coordinación

Venezuela

La Ley Forestal de 1970 asignó la responsabilidad delcontrol de incendios al Ministerio del Ambiente y los Recursos NaturalesRenovables. El programa de manejo del fuego se ha diseñado con elpropósito de apoyar a las organizaciones locales a través decentros de operaciones centrales que suministran transporte, alimentos, equipo,etc. En algunas regiones se proporcionan excelentes incentivos económicospara prevenir y controlar incendios. La eficiencia del país respecto delas actividades de supresión quedó patente con su ayuda al Brasildurante los incendios que se desataron a comienzos de 1998.

Venezuela pertenece a la categoría de paísespredominantemente tropicales. Las causas de los incendios naturales son raras, yen consecuencia se trata de un problema ocasionado por el hombre. Se consideraque los bosques tropicales secos están expuesto a los riesgos mayores. Enesas áreas hay una fuerte presión demográfica y seprevé un aumento de la incidencia de incendios (Yegres, 1998).

Las plantaciones han aumentado en la parte oriental delpaís. El programa en tal sentido comenzó en 1969 con un programagubernamental de repoblación forestal de gran envergadura. Existen cercade medio millón de hectáreas de plantaciones. Como se trata de unaregión con una elevada incidencia de rayos, existe un alto riego deincendios y pérdidas posteriores. El impacto económico potencialdio lugar a varias iniciativas de lucha contra los incendios. En el pasadoreciente se registraron incendios de grandes dimensiones. Asimismo, existe unsistema de torres de detección, detección aérea, patrullasterrestres, y personal antiincendios capacitado. A los fines del transporte depersonal antiincendios se hace uso de helicópteros. En estaregión, el programa está bien definido. Principalmente a causa delas pérdidas económicas potenciales, son muchos los profesionalescapacitados que se ocupan de labores antiincendios (Yegres, 1998). Más dedoce técnicos en la materia han aprovechado oportunidades deformación a nivel internacional. Yegres (1998) lamenta el hecho de quegran parte del personal profesional capacitado desempeñan otras funcionesy no disponen de tiempo para dedicarse de lleno a las actividades degestión del fuego.

Cuadro 6: estadísticas de incendios y sus causasen Venezuela, 1982-1991

Promedio de incendios relativo a 10 años: 1982- 1991		Causa	Porcentaje de incidencia
Número de incendios por año	1 546	Agrícolas	30
Hectáreas quemadas por año	45 100	Acción intencional	33
Gramíneas/Arbustos 61%		Quema forestal	9
Zonas arboladas 29%		Desconocida	20
Alcance medio de los incendios (en ha)	29	Urbanas	6
		Otras	2

Uruguay

En 90 por ciento de las tierras del Uruguay estánclasificadas como praderas (Baptista, 1998). El fuego se utiliza para aumentarel forraje para el ganado. Hay incendios que escapan al ataque inicial y sedesplazan hacia otras tierras, áreas boscosas protegidas o plantaciones.Gracias a la extensión de sus praderas, en problema de los incendios noreviste mayor gravedad en el Uruguay.

La primera Ley forestal se aprobó en 1968 y la segundaen 1987. Ambas estaban encaminadas a desalentar la corta de especies forestalesautóctonas y estimular la creación de bosques artificiales. Hoy endía existen unas 310 000 hectáreas de plantaciones. A medida queaumentaban el número y las dimensiones de las plantaciones empezaron asurgir problemas relacionados con los incendios. Cuando se inició elprograma de plantaciones y éstas estaban esparcidas en forma aislada, losincendios se podían controlar. Con el paso del tiempo, el crecimiento delas especies acortó la distancia entre plantaciones, lo que agravóel problema del fuego.

La supresión de los incendios es responsabilidad deldirector de los bomberos nacionales, cuyo número asciende a 1 500,aproximadamente. Esos bomberos están divididos en brigadas antiincendios.El ataque inicial lo llevan a cabo las industrias propietarias de las tierrasforestales en las superficies de las plantaciones. Cuando la situación esmuy seria, acuden el Departamento de Obras Públicas y el Ministerio deDefensa. No se dispone de recursos aéreos para la extinción, perosí para la detección.

Brasil

Introducción. Puesto que los ecosistemas delBrasil varían de norte a sur, también existe una gran diversidadde condiciones de comportamiento del fuego dependiendo de la zona: pluviselvatropical; caatinga en el noreste; cerrado, o sabana, en la partecentral del país; Mata Atlántica, o bosque higrofíticotemplado, a lo largo de la costa oriental; hasta llegar a los bosques en el sur.Un sistema de manejo del fuego en evolución para el país debetomar en consideración las importantes diferencias asociadas con estosecosistemas fundamentales. Se cuenta con muchos conocimientos sobre el fuego enel cerrado, pero menos en relación con la pluviselva, y menosaún respecto de algunos de los otros ecosistemas. El examen del fuego enel cerrado que figura a continuación es una adaptación deldocumento de Coutinho (1982) sobre “Los efectos ecológicos del fuegoen el cerrado brasileño”.

El cerrado. El cerrado es un conjunto deformaciones vegetales de gramíneas, sabana intermedia y bosquesxerofíticos. La zona principal de distribución del cerradoestá ubicada en la gran meseta del centro del Brasil, que abarca 1 500000 km². Si a ello se añaden las zonas periféricas dela zona principal, la superficie total de este tipo de vegetación puedealcanzar los 1 800 000 km², aproximadamente. Esta enorme áreaes un mosaico de gran diversidad determinada principalmente por el modelo y laintensidad de los incendios y los tipos de suelos.

En los ecosistemas de cerrado, el fuego se considera unimportante factor ecológico. Los fragmentos de carbón encontradosen el suelo del cerrado alrededor de Brasilia se trataban decarbón de hace 1 600 años. Esto significa que el fuego ya estabapresente en esa zona al menos 1 200 años antes de la llegada de losdescubridores portugueses. La investigación antropológica haindicado que el centro del Brasil ha estado poblado por más de 10 000años. Sin lugar a dudas, los indios usaban el fuego con finesmúltiples durante la colonización. Los indios Caiapós(Brasil central) creían que el fuego se los había otorgado entiempos primitivos una criatura mitológica llamada Bebgororoti, quebajó el fuego desde el cielo durante una tormenta devastadora.

Si bien Coutinho afirmaba que no se conocen datoscientíficos sobre incendios naturales en el cerrado, otras fuenteshan notificado incendios producidos por rayos en lugares como el Parque Nacionalde Emas. Se ha calculado que cada superficie de cerrado ubicada enregiones colonizadas desde hace largo tiempo se queman una vez cada dosaños, lo que acaece por lo general durante los meses másfríos y secos de mayo a septiembre. La mayor incidencia de incendios seregistra en julio y agosto, en los que pueden extenderse por todo elcerrado. En 1991, por ejemplo, la prolongada sequíacontribuyó a que se incendiara el un por ciento del estado de MatoGrosso. En 1994, el 70 por ciento del Parque Nacional de Brasilia sequemó, así como la totalidad del Parque Nacional de Emas, y todoel Parque Nacional de Araguaia, equivalente a 562 000 hectáreas. Esteúltimo está ubicado en la isla Ilha Bananal (estado de Tocantins),es decir la mayor isla fluvial del mundo. En 1994 también la isla sequemó en su totalidad. Estas áreas se encuentran en la zona delcerrado. Estos incendios pueden obstaculizar el transporte terrestre yaéreo y ocasionar muchos problemas a las personas que padecenenfermedades de las vías respiratorias.

La selva tropical. Aunque está generalizada laidea de que en las pluviselvas ocurren pocos incendios debido a la humedad de suambiente, existen pruebas de que éstos pueden producirse si se dan lascondiciones adecuadas. La mayoría de las veces esos incendios se deben aactividades del hombre, puesto que las tormentas tropicales vanacompañadas de fuertes lluvias que por lo general impiden que los rayospuedan dar comienzo a un incendio.

La abundancia de carbón vegetal formado en el holocenomedio a reciente que se halla comúnmente en los suelos de las pluviselvasen la parte alta del río Negro en Venezuela indica que el fuego fue unfactor de perturbación por muchos años (Sandford y otros, 1985).Las conclusiones del estudio efectuado sobre el río Negro señalanque los incendios han modificado el bosque durante el holoceno medio otardío, quizá como resultado de diferentes circunstanciasclimáticas, o tal vez únicamente por acción del hombre, otambién como consecuencia de ambos factores.

Actualmente, la quema en la región amazónicaguarda relación principalmente con el desmonte para el cultivo, laexplotación maderera, la obtención de pastizales, y otras causas.Fearnside (1990) indicó que en 1988 unos 400 000 km², o el 8por ciento de la región amazónica, se habían desbrozado, yla superficie desbrozada estaba aumentando a un ritmo de 35 000 km²al año, aproximadamente. Estimaciones más recientes arrojan unpromedio de desbroce y quema anuales de la región amazónica de 15000 km² (Nepstad et al., 1998); además, para 1996 sehabían quemado y desbrozado totalmente cerca de 517 000 km² debosques de la región. La mayoría de las áreas deforestadasse utilizan como pastizal para el ganado. Los grandes ganaderos llevan a caboalrededor del 75 por ciento del desbroce con fines de obtención de pasto,y los pequeños ganaderos se ocupan del porcentaje remanente. Fearnside(1990) notificó que cada 2 ó 3 años los pastizales sedesbrozan a fin de mantener la tierra apta para el pastoreo. Uhl y Buschbacher(1985) mencionan la creciente probabilidad de que se propaguen incendios desdelas zonas de pastoreo hacia los bosques vecinos en los que se haya efectuado laexplotación maderera selectiva.

Se ha clasificado a los incendios de la regiónamazónica en tres tipologías principales (Nepstad et al.,en publicación):

• “Incendios con fines de deforestación”, es decir los que se ocasionan en los bosques tras la tala rasa a fin de preparar la tierra para pastos, cultivos o plantaciones.
• “Incendios forestales superficiales”, que se producen cuando el fuego desborda hasta alcanzar los bosques primarios inalterados o explotados, quemando los combustibles de la superficie del suelo forestal.
• “Incendios en tierras deforestadas”, que se refieren a los que afectan a los pastizales, los bosques secundarios y otros tipos de vegetación en tierras que anteriormente eran boscosas.

Puede dividirse ulteriormente a los incendios en los seocasionan intencionalmente para fomentar el pasto o con fines relativos a laordenación de la tierra, y los que escapan accidentalmente a las zonasadyacentes.

Entre los tres tipos de incendios mencionados, los asociadoscon la deforestación son los que tienen los efectos ecológicosmás importantes en la Amazonia porque provocan la rápidasustitución de las especies higrofíticas con vegetaciónmás incline a quemarse (Nepstad et al., en publicación).Este es un ciclo de retroacción pernicioso mediante el cual con el tiempoaumenta la inflamabilidad de vegetación amazónica.

Si bien el entorno de la selva natural no es favorable a laignición y propagación del fuego, una vez que se ha cortado a losárboles y se han dejado secar por varias semanas, su inflamabilidadaumenta considerablemente. Los índices de consumo de la biomasavarían de acuerdo con las condiciones existentes en el momento delincendio. Los incendios de 1982-1983 en Kalimantan oriental (Borneo), los de1997-1998 en Indonesia, y los de 1998 en Roraima (Brasil), demostraron quepueden registrarse incendios de grandes proporciones en los bosques tropicalescomo consecuencia de períodos de sequía y perturbacióngraves. Los incendios frecuentes en la región amazónica pueden darlugar al dominio en la vegetación de especies resistentes de palmas ygramíneas. Una vez que los bosques amazónicos se incendian, sehacen más vulnerables a la repetición del fenómeno en losaños sucesivos (Nepstad et al., en publicación).

Los bosques del noreste. Los ecosistemas de laregión de Caatinga y los bosques caducifolios del noreste forman parte deun paisaje caluroso, seco y espinoso (Ministerio del Medio Ambiente, 1996).Allí las temperaturas son muy elevadas, la humedad relativa baja, y elclima particularmente árido. Los ecosistemas abarcan un área de939 391 km². La degradación de la vegetación natural seha debido principalmente a la explotación de los bosques para laobtención de leña, a la conversión de la vegetaciónen pasto para el ganado, y a los efectos del fuego.

El bosque atlántico (mata atlantica).Aunque este ecosistema es también un bosque higrofítico, noconstituye una extensión de la selva amazónica sino unaformación vegetal completamente diferente (PNUD, 1993). Alberga un nivelexcepcional de diversidad biológica. En la época deldescubrimiento del Brasil, el bosque atlántico cubría unasuperficie de 1,5 millones de km², extendiéndose en forma casicontinua a lo largo de la costa brasileña. A causa de su cercaníaa los centros poblados y por ende a la demanda de madera, hoy en díaqueda sólo el 10 por ciento del área original, que ademásestá muy fragmentado y cuenta con muchos animales y plantas amenazados.Este tipo de bosque muestra una marcada propensión a incendiarse y lapolítica actual prevé una acción directa deprevención de incendios para el área.

Los bosques del sur. Los ecosistemas de estaregión de pinares abarcan una superficie de 220 363 km²(Ministerio del Ambiente, 1996). Allí las elevaciones rara vez superanlos 500 metros y el clima es templado, sin una estación seca pronunciada.Esta es el área del pino de Paraná, una especie de elevado valoreconómico y paisajístico. La vegetación autóctonarestante representa sólo el 23 por ciento del área total. Latierra se destina en gran parte a las actividades agrícolas.

En el extremo meridional del Brasil, al sur de laregión de pinares, existe un área de unos 203 875 km²que en el pasado comprendía bosques estacionales. Cerca del 50 por cientode ella está aún cubierta de vegetación nativa, ytambién pueden hallarse áreas de gramíneas, arbustos yplantaciones.

PREVFOGO: programa nacional de manejo del fuego delBrasil

Los incendios en los diversos ecosistemas del Brasil hanproducido múltiples efectos adversos en todos los segmentos de lasociedad, a saber:

• contaminación atmosférica;
• efectos del humo en la salud pública en las áreas críticas;
• interrupción de los servicios de transporte aérea y terrestre a causa del humo, lo que afecta a los usuarios privados, la aviación comercial y civil y el Ministerio de la Aviación;
• posibles contribuciones al cambio climático mundial debido a la producción de gases de efecto invernadero;
• una menor calidad del agua;
• interrupción de la transmisión de energía eléctrica;
• amenazas a la vida y la propiedad;
• empobrecimiento de la diversidad biológica;
• amenazas para la plantación comercial de árboles.

El número elevado de efectos negativos de los incendiosno controlados dio origen a la creación del PREVFOGO (sistema nacional deprevención y supresión de incendios forestales) con decretolegislativo del Gobierno Federal n° 97 635, en fecha 10 de abril de 1989.En un documento firmado en noviembre de 1990 por la señora Tania Munhoz,presidenta del Instituto Brasileño del Medio Ambiente y los RecursosNaturales Renovables (IBAMA), el objetivo del PREVFOGO se definió delmodo siguiente:

“...sistematizar, en forma integrada yobjetiva, la información de interés, con inclusión de lafijación de prioridades en cuanto a las áreas afectadas, lasformas de identificar los focos de incendio y de quemas en tiempo real, losrecursos materiales y humanos que se han de movilizar, y el sistema decomunicación integrado. Además, abarca la ejecución de unprograma de prevención oportuno, asegurando así lareducción efectiva de los incendios y quemas de bosques en el Brasil,así como sus consecuencias; y disciplinando el uso del fuego mediante laquema controlada sobre la base de adecuados conocimientos técnicos ycientíficos.”

Este objetivo propugna el desarrollo de un programasistemático de prevención de incendios para el Brasil cuyoselementos fundamentales se hayan establecidos con objeto de brindar beneficiosen el futuro a los distintos sectores de la sociedad. La consecución deesta importante finalidad constituye un arduo desafío, pero es una tareaque debe realizarse con destreza, motivación y esfuerzo continuo. Laantítesis de esta meta es sin duda algo que nadie desea: comoafirmó José de Paiva Netto, “la destrucción de lanaturaleza es la extinción de la raza humana”.

La estrategia del PREVFOGO, que consiste en producir unprograma sistemático de prevención de incendios, sediseñó en torno a una red que incluía:

• Un centro nacional en la sede central del IBAMA en Brasilia. El centro nacional trabajaría en forma integrada con todas las organizaciones públicas y privadas involucradas en la lucha contra incendios y en las actividades de quema controlada.
• Centros estatales ubicados en las superintendencia estatales del IBAMA u otros organismos con arreglo a los acuerdos que se estipulen. Esos centros serían responsables de la aplicación de las políticas de incendios y de la ejecución en los estados de programas en la materia. La aplicación efectiva de medidas antiincendios en los estados se asignó a los departamentos antiincendios, a los que se dotaría de los recursos necesarios a fin de que pudiesen adquirir el equipo adecuado. El personal del IBAMA, así como brigadas de voluntarios capacitados, también proporcionaría el personal antiincendios.
• Centros regionales y municipales, que se encargarían de las decisiones ejecutivas y relativas a la lucha contra incendios en cooperación con los bombeiros y las compañías forestales existentes en las áreas de competencia.

El PREVFOGO está situado en el seno de laDirección de Control y Supervisión del IBAMA.

Acuerdos de cooperación

En 7 de agosto de 1991, el IBAMA y el Servicio Forestal delUSDA suscribieron un memorando de entendimiento en el que se establecíaun programa de cooperación entre ambos países en las esferas de lapirología y del manejo del fuego. El propósito del acuerdo esreducir el alcance y los efectos en el medio ambiente de los incendios en lasregiones de sabana y selvas tropicales. Entre las actividades previstas figuranel apoyo al IBAMA para el desarrollo de una estrategia nacional de manejo delfuego encaminada a reducir el impacto de los incendios, el desarrollo deestructuras administrativas de ejecución, y el desarrollo de recursoshumanos y físicos para poder lograr los objetivos. También formanparte de la cooperación: evaluaciones sobre incendios, intercambioscientíficos y actividades de investigación, apoyo técnico,y aplicaciones relacionadas con el manejo del fuego.

El actual programa del PREVFOGO

El PREVFOGO se concentra actualmente en cinco áreasprioritarias (Cornacchia y Pedreira, 1998):

• Administración en unión con los agricultores de programas de extensión y educación agrícolas con miras a reducir el número de incendios que se producen por la quema agrícola.
• Desarrollo de planes de manejo del fuego para las unidades de conservación del IBAMA que prevean el empleo de la supresión de incendios y la quema prescrita a fin de minimizar los efectos negativos en los ecosistemas.
• Seguimiento de los “focos críticos” por medio de satélites con objeto de suministrar información sobre las áreas problemáticas.
• Prestación de capacitación en materia de prevención y control de incendios, métodos antiincendios aéreos para pilotos, y determinación de las causas de los incendios.
• Preparación de brigadas que para llevar a cabo acciones de prevención y control de incendios en las unidades de conservación; y colaboración con las autoridades encargadas de aplicar la ley para velar por el cumplimiento de los reglamentos.

En el Brasil, los estados han además desarrolladoplanes en forma individual para proteger los bosques contra los incendios(Gobierno del estado de Paraná, 1998; Cavalcanti, 1998).

Enseñanzas extraídas: la experiencia deRoraima como orientación para políticas futuras

Los incendios de Roraima (Brasil septentrional) pueden servirde ejemplo ilustrativo para el examen de las enseñanzas extraídasen términos de lo que funcionó y lo que no funcionó duranteel año de El Niño (1998). En entrevistas celebradas con algunosbomberos que estuvieron presentes en el área de los incendios de Roraima,ellos destacaron los siguientes aspectos positivos de su labor:

1. Los bomberos que contaban concapacitación en incendios forestales hicieron frente a la complejidad dela situación con particular eficiencia;

2. La cooperación interinstitucional dio buenosresultados, si se considera que no se había establecido ningúntipo de acuerdo previo entre los diversos organismos. Entre los muchosorganismos y organizaciones que supieron integrar sus actividades de manerapositiva figuran el Gobierno del estado de Roraima, el ejército, laaviación, el cuerpo de bomberos, el IBAMA, Defensa Civil, el serviciometeorológico, y organismos de la Argentina y Venezuela.

3. La capacitación en operaciones aéreas en elCentro nacional interinstitucional antiincendios de Boise (Idaho, EE.UU.) fue deutilidad para coordinar ese tipo de operaciones sobre los incendios.

4. Los medios de extinción encaminados adesempeñar funciones de dirección y control en relación conlos incendios tuvieron un rendimiento satisfactorio, en consideración dela ausencia de acuerdos que preveían que todos los organismos emplearanesos medios. El gobernador y el general del ejército a cargo en Roraimadieron su respaldo al proceso de desarrollo de lo smedios deextinción.

5. Resultó muy útil la solicitud del IBAMA enBrasilia (PREVOFOGO) de que los bomberos con experiencia en materia de incendiosforestales realizaran una evaluación de los incendios en Roraima conobjeto de describir la situación y recomendar las medidas desupresión que considerasen necesarias. El capitán Gilberto Mendesy el capitán Wanius de Amorim, de Rio de Janeiro, junto con el sr.Giovanni Cornacchia del PREVFOGO, llevaron a cabo la evaluación desde el15 al 23 de marzo. Hicieron un reconocimiento aéreo de 400 km, inclusiveel levantamiento de mapas de la ubicación y el alcance de los incendioscon métodos de GPS y la comparación de los sitios conimágenes de satélite de los incendios. Con el tiempo selogró elaborar un mapa detallado que mostraba en forma clara el elevadonivel de gravedad de las dimensiones de los incendios. En últimainstancia, el gobernador hizo uso de ese mapa y del informe para formular unasolicitud de fondos de emergencia a Brasilia, que inicialmente facilitó$1,5 millones de Reales para actividades de apoyo y de lucha contraincendios.

6. El ejército realizó una excelente labor deprestación de apoyo logístico para los bomberos, coninclusión de tiendas de campaña, alimentos, transporte,etc.

7. Los helicópteros procedentes de Minas Gerais yVenezuela funcionaron en modo particularmente eficiente gracias a la experienciaprevia en materia de incendios forestales. Otros helicópterostambién tuvieron un buen desempeño, si bien los pilotos sebeneficiarían de cursos de capacitación específica en eluso de helicópteros con ocasión de incendios forestales.

8. Los bombeiros de Rio de Janeiro estaban plenamenteequipados como unidad antiincendios autónoma, y necesitaron muy pocoapoyo externo. En los C-130 que los transportaron llevaron un furgón,maquinaria antiincendios, herramientas manuales, sierras de cadena, tiendas decampaña, 5 unidades de GPS, faros, pilas, botiquines de primerosauxilios, un doctor y radios. Además adquirieron 10 sierras de cadenanuevas a fin de estar mejor preparados para hacer frente a los incendios en lasselvas pluviales.

9. Una vez que se recibió la orden de partir endirección de Roraima la movilización con los C-130 fue muyeficiente.

10. Algunas de las unidades elaboraron los planes de lasoperaciones cotidianas con el fin de dirigir las actividades y facilitarinformación a los demás.

Los bomberos y otros entrevistados hicieron hincapiétambién en las siguientes cuestiones, que impidieron una respuestamás exitosa a los incendios de Roraima:

1. Los recursos externos no se movilizaron atiempo para llegar temprano a la zona de los incendios y contener susdimensiones a un nivel reducido. Muchos incendios que se desataron en enero,febrero y comienzos de marzo contaban con tan sólo un capitán y 10bomberos disponibles en Roraima para la extinción del fuego. Lasituación era incontenible cuando llegaron bomberos de otros estados.Trabajaron todos con gran empeño en estas circunstancias adversas, perola llegada de las lluvias más adelante en el mes de marzo fue el factorque impidió que la situación empeorase aúnmás.

2. No existía un sistema de comunicaciónintegrado que permitiera a las diversas organizaciones comunicar entre sícon una única radio de canales múltiples que abarcaran todas lasfrecuencias. Cada organización disponía de un proprio sistemainterno, pero se carecía de uno común. Además, tampocohabía un eficaz sistema de enlace entre el centro de comando deárea en Boa Vista y los centros de mando en el terreno.

3. Los bomberos estaban desprovistos del equipo adecuado paralas condiciones imperantes en la pluviselva, y además éste no erasuficiente.

4. El número de bomberos no era suficiente para teneréxito en las condiciones existentes en Roraima. Unas 700-1 000 personasintervinieron en las operaciones antiincendios. Según estimaciones senecesitaban 10 000 o más bomberos para el momento en que llegaron losrefuerzos a mediados de marzo. Si un número menor de bomberos capacitadosy bien equipados hubiese estado presente en enero y febrero, ello habríareducido enormemente la gravedad de los efectos y los costos relativos a losincendios.

5. Antes de que comience la temporada de incendios hace faltaimpartir capacitación a muchos más bomberos, incluidos los de laregión amazónica cuya formación gira más en torno ala lucha contra incendios estructural. También es preciso equipar a lasbrigadas de voluntarios a nivel local y capacitarlas a fin de que puedan poneren práctica las primeras medidas ante la emergencia.

6. No se dispuso de apoyo aéreo en forma continua a finde atender las necesidades de los bomberos en el terreno. Los militaresdesviaron los helicópteros hacia otras misiones diferentes del apoyo alos bomberos.

7. Los agricultores siguieron quemando tierras incluso en elperíodo de prohibición de quema, en que el riesgo de incendios eramuy elevado. Se tuvo que recurrir a la amenaza de arresto para convencerlos adetener esa práctica. (Nota: la tribu de los indios Yanomami, por suparte, afirmó que no efectuaría nuevas quemas hasta que losbomberos dieran su consenso).

8. El centro de mando de Boa Vista intentó prepararplanes diarios, pero este proceso guardó más relación conla preparación de informes de lo que había ocurrido que en lafijación de prioridades de las actividades futuras para orientar a loscomandantes de las operaciones. Un mayor nivel de experiencia ycapacitación en el proceso de utilización de los medios deextinción contribuiría a superar esta deficiencia. Los cargos enel ámbito de esos medios en los centros de mando deberíanasignarse sobre la base de los conocimientos de las operaciones antiincendios yno con arreglo a la jerarquía militar.

9. No se había establecido un proceso deevaluación cotidiana del desempeño de los bomberos en losdiferentes incendios. Las evaluaciones deberían efectuarse con miras aasegurar que los bomberos cumplen con los objetivos en materia deincidentes.

Las enseñanzas mencionadas revelan en cierta medida lospuntos fuertes y problemáticos inherentes a los incendios deMéxico y América Central. Podrían desarrollarsepolíticas públicas que aprovechen los aspectos positivos de laexperiencia de Roraima y reduzcan al mínimo aquellos negativos. Es obvioque las políticas que prevén incentivos para que las poblacioneslocales inviertan más en la prevención de incendios y enprácticas de uso sostenible de la tierra revisten la misma importanciafundamental.

PROARCO

Los incendios de Roraima pusieron de relieve la crecientecomprensión de que los bosques de la Amazonia se estaban haciendo cadavez más vulnerables a los incendios en los años de sequía.El riesgo de incendios era especialmente agudo en el “arco dedeforestación” en la Amazonia meridional, donde la inflamabilidad dela vegetación ha aumentado considerablemente a causa de laexplotación maderera, las actividades agrícolas, y otrasprácticas de ordenación de la tierra, este arco continuo tiene unalongitud de unos 3 000 km y una anchura de 600 km, aproximadamente. El Gobiernodel Brasil reaccionó ante este problema solicitando un préstamo alBanco Mundial para financiar el proyecto PROARCO, esto es un programa deprevención y control de la quema y los incendios forestales en el arco dedeforestación. La planificación del proyecto se inició enla primavera de 1998, y el 10 de septiembre del mismo año el BancoMundial aprobó un préstamo por un valor de USD 15 millones, a finde prevenir y controlar los incendios en gran escala en la regiónmeridional de la Amazonia brasileña. El programa es administradoconjuntamente por el IBAMA, el organismo oficial del gobierno brasileñopara el medio ambiente, y el Ministerio del Medio Ambiente, RecursosHídricos y la Amazonia Legal.

El PROARCO se diseñó tomando en cuenta lossiguientes componentes (Ministerio del Medio Ambiente e IBAMA, 1998):

• Seguimiento de la quema agrícola y los incendios forestales (incluida la vigilancia del riesgo).
• Aplicación de reglamentos relacionados con el uso del fuego en la ordenación de la tierra.
• Prevención de incendios forestales (inclusive la capacitación de agricultores para llevar a cabo quemas haciendo uso de apropiadas precauciones y salvaguardias).
• Lucha contra incendios forestales.
• Establecimiento de un grupo de tareas estratégico (que se ocupe de la coordinación global).

Entre los beneficios del proyecto PROARCO se prevén lossiguientes: la reducción del número de incendios perjudiciales engran escala por medio de su prevención y supresión;prácticas de utilización de tierras más sostenibles; unamejor cooperación entre organizaciones y organismos federales, estatales,municipales y no gubernamentales; la descentralización de las actividadeshacia el nivel local; y una mayor protección de la selva pluvialamazónica.

Trinidad y Tobago: un ejemplo ilustrativo delCaribe

Introducción

En cada temporada seca (de enero a mayo, aproximadamente) lastierras arboladas y agrícolas y las áreas abiertas de Trinidad yTobago sufren el azote de un elevado número de incendios de bosques ymontes bajos (División Forestal de Trinidad, 1998). El nivel de losdaños ocasionados por esos incendios varía según laseveridad de la estación seca. Así, por ejemplo, mientras que lasevera sequía de 1987 resultó en la quema de más de 20 000hectáreas de tierras agrícolas y forestales, la superficie que seincendió en los años sucesivos registró unareducción considerable. En 1996 se incendiaron 2 664 hectáreas; yen 1997, 446 hectáreas.

Los progresos realizados en la reducción de lasáreas incendiadas no se debieron únicamente a la menor aspereza dela estación seca, pues también las medidas de preparaciónante los incendios y los programas de instrucción pública fueronmuy eficientes en cuanto a contener los daños de os incendios.

El comité para el plan nacional relativo a losincendios forestales, que se designó por primera vez en 1988, ha sidofundamental para orientar y ejecutar el plan de prevención de losincendios forestales de Trinidad. El presidente del comité es el Directorde Montes. Cada representante que integra el Comité es responsable demovilizar y encauzar los recursos de su organismo a fin de llevar a cabo el plannacional de prevención de los incendios forestales.

Políticas y objetivos

Los objetivos generales de la política de recursosforestales de Trinidad y Tobago son:

• asignar una superficie de tierra adecuada en lugares estratégicos para fines forestales;
• manejar esos recursos con miras a lograr una combinación óptima de sus capacidades productivas, protectoras, recreativas, estéticas, científicas y educativas.

En las finalidades que anteceden está implícitala necesidad de proteger del fuego no solamente la madera comercial, sinotambién otros valores relacionados con las cuencas hidrográficas,la flora y fauna silvestres, los usos estéticos y de esparcimiento, y lafertilidad del suelo. Habida cuenta de que los incendios en estas islas delCaribe son ocasionados exclusivamente por el hombre, muy pocos hechos parecenindicar que el fuego fue un elemento natural que influyó en laevolución, sucesión y desarrollo de los bosques. Los bosquesautóctonos por lo general no son aptos para soportar incendios intensos orepetidos. Por consiguiente, el plan de prevención de incendiosforestales procura reducir el alcance de los daños hasta nivelesaceptables. El plan se centra además en las tierras agrícolas yotras de propiedad privada que están sujetas a las prácticas decorta y quema. Se ha determinado que estas quemas agrícolas son unimportante factor de riesgo de incendios puesto que esas quemas desbordanfácilmente hacia las tierras adyacentes. Las estrategias encaminadas adisminuir las pérdidas por incendios hacen hincapié encampañas de prevención y la aplicación de leyes conexas conla Ley de incendios agrícolas. Esta ley define la temporada de incendios,prevé disposiciones para la concesión de permisos de quema, yestablece sanciones por el incumplimiento de las diversasdisposiciones.

El plan abarca todas las tierras previstas por la Ley deincendios agrícolas. Asimismo, se otorga prioridad a los bosques deprotección estatales, las plantaciones forestales, y otras áreasde elevado valor ecológico. Los objetivos generales del planson:

• educar a la ciudadanía acerca de los valores y beneficios de los recursos forestales y los efectos nocivos de los incendios de bosques y montes bajos;
• prevenir la mayor cantidad de incendios posible;
• reducir los daños y las pérdidas debidos a los incendios manteniendo un estado de preparación en materia de detección y control de incendios que esté acorde con los actuales niveles de peligro de incendios.

Los costos anuales relativos a la gestión del fuego en1998 incluyeron 500 000 dólares de Trinidad por concepto de costos deadquisición de vehículos, comunicaciones, e instrumentos y equipoantiincendios, y 1 286 000 de dólares de Trinidad para los costosordinarios como la limpieza de las líneas de fuego y el patrullaje parala detección y supresión de incendios.

Efectos económicos y sociales de los incendiosforestales

Los incendios forestales en Trinidad han tenido relevantesconsecuencias para la sociedad, entre las que cabe mencionar:

• la pérdida directa de madera y otras materias primas;
• la pérdida y la disminución de rendimientos madereros futuros como resultado de los problemas de insectos y enfermedades que surgen tras un incendio. Este problema reviste especial gravedad en las plantaciones de teca que se ven afectadas por el fuego y la podredumbre;
• los costos de las obras de reparación de la infraestructura dañada directa o indirectamente por los incendios. Por ejemplo, el desprendimiento de tierras ocasionado por el fuego puede tener efectos en los cursos de agua y los caminos;
• los daños provocados por una mayor incidencia de inundaciones;
• interrupción del suministro sostenido de diferentes servicios públicos;
• los costos que implica la reforestación de las áreas quemadas;
• los riesgos para la salud asociados con la mayor cantidad de partículas en la atmósfera; y
• la pérdida de oportunidades de ecoturismo.

Estadísticas sobre incendios

Los tipos de vegetación más propensos a losincendios son las sabanas y los bosques de teca. En 1997, las sabanasrepresentaron el 38 por ciento de las áreas quemadas y los bosques deteca el 37 por ciento. Les siguen las zonas arbustivas, los pinares y losbosques naturales. El número de incendios notificado por laDivisión Forestal varía entre 146 y 764 en relación con losúltimos 12 años (véase el cuadro 7).

Cuadro 7: número de incendios y superficiesquemadas en Trinidad y Tobago, 1987-1998

Añor	Número de incendios	Superficie quemada (en ha)	Promedio de las dimensiones de incendios (enha)
1987	502	21 420	42,67
1988	583	5 495	9,42
1989	146	970	6,64
1990	234	1 100	4,7
1991	229	680	2,97
1992	431	2 710	6,29
1993	228	1 570	6,89
1994	256	2 600	10,15
1995	516	7 245	14,04
1996	178	2 664	14,97
1997	156	446	2,86
1998	764	10 289	13,46

ENSEÑANZAS EXTRAÍDAS: POLÍTICAS,MEDIDAS Y SOLUCIONES PARA LA SOSTENIBILIDAD DE ECOSISTEMASSALUDABLES

Políticas y programas para la utilizaciónsostenible de tierras

En el presente documento ya se ha explicado que las medidas deemergencia por sí solas no son adecuadas para proteger ala regióncontra los incendios. De hecho, una estrategia de prevención yprotección que depende únicamente en una mayor capacidad dereacción ante las emergencias está destinada a fracasar. En laregión se ha comprobado que este enfoque da lugar a que en el futurosurjan emergencias más dañinas y de mayor amplitud. La clave parauna mejor salvaguardia de los bosques estriba en forjar un vínculo entrelas políticas y las prácticas de uso sostenible de tierras y lapreparación para situaciones de emergencia. Observamos el efecto dedecenios de exclusión de los incendios en los ecosistemas adaptados alfuego en los Estados Unidos y el Canadá. Las plagas de insectos yenfermedades epidémicas generalizadas, el deterioro del estado de saludde los bosques, las acumulaciones anómalas de combustibles forestales, ylos incendios de copas de elevada intensidad que representan una amenaza paralas comunidades, la propiedad y los recursos naturales, son consecuencia de laestrategia de exclusión del fuego.

Las políticas públicas en vigor en los EE.UU.exigen que los planes y programas de ordenación de los ecosistemasapliquen prescripciones en materia silvícola y de incendios a escalamucho más amplia a fin de invertir esta tendencia y reestablecer ymantener la salud de los bosques. De hecho, el cambio en las políticaspúblicas más importante en los Estados Unidos durante el deceniode 1990 conexo con el manejo de los bosques y del fuego consistió en laadopción de un modelo de ordenación de los ecosistemas quereemplazó un modelo forestal que desde decenios hacíahincapié en la explotación maderera. El nuevo modelopreveía el sostenimiento de la viabilidad y productividad de todos loscomponentes de los ecosistemas, así como beneficios para la sociedad comoconsecuencia de esos sistemas.

Igualmente, las primeras políticas del Canadá enmateria de incendios se basaron en el modelo europeo de exclusión delfuego. A pesar del considerable éxito obtenido en las actividades decontrol de incendios, se empezó a reconocer cada vez más que laexclusión del fuego no era físicamente posible,económicamente viable, ni ecológicamente conveniente (ServicioForestal Canadiense, 1997). En un taller nacional que se celebró en elCanadá en 1996 se sintetizaron las consecuencias normativas de la manerasiguiente:

“Deben sostenerse las políticas quedeclaran que los costos relativos a la supresión de los incendios debenser proporcionales a los valores expuestos a riesgos y que el fuego debe asumirun papel más natural en la ordenación del paisaje.”

Con arreglo al modelo de programa forestal de 1991 delCanadá, se están ensayando las medidas recomendadas en 10emplazamientos a través el país (PNUMA, 1997). En 1992, elCanadá aplicó una estrategia forestal nacional que determinaba 96medidas de ordenación forestal sostenible, pero tan sólo una deellas guardaba relación con el manejo del fuego. Se aconsejóestablecer un grupo de tareas a fin de formular recomendaciones para laincorporación de las consideraciones en materia de incendios en laestrategia forestal nacional del Canadá (Servicio Forestal Canadiense,1997).

Puesto que con el tiempo las prácticas agrícolasrelacionadas con el uso del fuego en los países tropicales puedendegradar los recursos forestales, es preciso conseguir que los pequeñoscampesinos ayuden a afrontar la situación desarrollando una éticade conservación de los bosques. En este sentido, algunos paíseshan hecho un uso acertado de los incentivos a fin de lograr que los campesinosse comprometieran a utilizar métodos más sostenibles deaprovechamiento de la tierra. Los esfuerzos encaminados a convertir el modelo deutilización de los recursos naturales, que actualmente se basa en laexplotación intensiva en la Amazonia, en un modelo más sostenible,exigirá una mejor integración de las políticaspúblicas que promueven el desarrollo económico y los asentamientoscon las políticas destinadas a la conservación de los recursosnaturales (Nepstad et al., en publicación). Los autoressolicitaban políticas que incluyan un incremento de la productividadagrícolas en las tierras despobladas al tiempo que se prevéndesincentivos en caso de una utilización imprudente de las tierrasboscosas.

Iniciativas de base comunitaria

A fin de orientar la atención hacia la gravedad delproblema, puede ser útil realizar campañas a nivel mundial quehagan hincapié en la necesidad de proteger los recursos forestales encontra del fuego. Sin embargo, independientemente de la validez de esascampañas, en última instancia habrá que involucrar a laspoblaciones que viven y trabajan en las áreas afectadas en las decisionesy estrategias de conservación que se adopten a nivel de aldea. Los casosde ordenación forestal conjunta en la India -esfuerzos decooperación entre el Servicio Forestal Indio y las aldeas locales- handemostrado en múltiples ocasiones que es mejor fomentar asociaciones conlas poblaciones locales que excluirlas o trasladarlas a nuevos emplazamientos.En otras palabras, si las medidas en materia de conservación han de teneréxito a largo plazo hace falta aumentar la participación de losinteresados a nivel mundial por medio de una selección fundamentada anivel de aldea.

A menudo, la presión demográfica y factoresambientales tienen un impacto negativo en los recursos naturales. Esto esparticularmente cierto en el caso de la India, donde unas 200 000 aldeas en lasque viven 250 millones de personas están situadas en los 72 millones dehectáreas de bosques del país, o en sus cercanías, ¡loque equivaldría a colocar la población total de los EE.UU. dentrode su sistema nacional de bosques, de iguales dimensiones! Los campesinos en laIndia utilizan el fuego en la estación seca con muchos finesbeneficiosos, con frecuencia sin contar con disposiciones de control acerca dela magnitud que pueden alcanzar esos incendios. Es fundamental emprenderactividades de ordenación forestal conjunta a los efectos del bienestarde la comunidad y de los recursos naturales. En algunas ocasiones en las que sepractica este tipo de ordenación en la India, los campesinos obtienen delServicio Forestal Indio el permiso de utilizar determinados productos forestalesmenores a cambio del suministro de patrullas de detección de incendios yde brigadas antiincendios voluntarias.

Durante una temporada anterior de incendios en la cuencabrasileña del Amazonas, la quema agrícola efectuada por algunoscampesinos desbordó hasta ocasionar daños a los emplazamientosvecinos. Tras este suceso, los campesinos convinieron en cooperar y reglamentarautónomamente sus prácticas de quema en el futuro. Constituyeronasí agrupaciones a fin de llevar a cabo las quemas en cooperaciónmás que individualmente; establecieron los días másindicados para realizarlas satisfactoriamente; y desarrollaron un mecanismo deejecución mediante el cual aplicaban los reglamentos que habíanadoptado. Todo esto redundó en un programa de quema agrícolamás eficiente con un menor número de incendios escapados ynocivos. Se trata de un ejemplo interesante pero aislado. Queda por ver si lasiniciativas populares de esta índole se ampliarán hastaconvertirse en el futuro en la forma natural de sostener la salud de losecosistemas en gran escala.

Prevención y educación en materia deincendios

La prevención y la educación son las clavesesenciales para la reducción del problema de los incendios. Esfundamental enseñar al público que los bosques aportan muchosbeneficios, y que el uso indiscriminado del fuego y la sobreexplotaciónde los bosques no pueden continuar. A nivel mundial se presta atenciónprioritaria a los incendios producidos en la China, Indonesia, Brasil,América Central, México y los Estados Unidos. Debe aprovecharseesta oportunidad como telón de fondo para resaltar la importancia deadoptar políticas y prácticas para la utilizaciónmás sostenible de la tierra con miras a evitar que se produzcan eventoscatastróficos en el futuro. Es sin duda mejor invertir en programaseficaces que logren prevenir los incendios antes de que den comienzo, que gastaringentes sumas de dinero para luchar contra ellos. Las políticaspúblicas podrían servir para garantizar que se destinen fondos ala elaboración de un programa de manejo del fuego más equilibrado,asignando mayores fondos a las iniciativas de prevención deincendios.

Acuerdos y cooperacióninternacionales

La cooperación interinstitucional y regionalrelacionada con el manejo del fuego ha aumentado considerablemente en el deceniopasado. En América del Norte, un grupo de trabajo sobre gestióndel fuego establecido en el marco de la Comisión Forestal paraAmérica del Norte reúne especialistas del Canadá, losEstados Unidos y México a fin de trabajar sobre problemas comunes. ElPacto en materia de incendios para el nordeste entre el Canadá y losestados del nordeste ha estado en vigor por muchos años; y actualmenteestá en preparación un pacto para el noroeste con objeto deintercambiar recursos antiincendios a través de las fronteras entre elCanadá y los Estados Unidos. Asimismo, existe un acuerdo decarácter más general entre ambos países que prevé elintercambio de recursos de lucha contra los incendios; y existen acuerdosfronterizos entre México y los EE.UU. con la misma finalidad. Laregión de América Central se ha esforzado particularmente paradesarrollar iniciativas en cooperación con todos los países delárea. Éstos se reúnen con regularidad con objeto deestablecer políticas y estrategias de manejo del fuego que redunden enuna ayuda mutua. En América del Sur, algunos países han enviadorecursos antiincendios a través de las fronteras según los casosespecíficos a fin de prestar asistencia a los países vecinos quese encontraran bajo serias amenazas de incendios. Venezuela y la Argentinaprestaron ayuda al Brasil durante los ingentes incendios que devastaron alestado de Roraima en marzo y abril de 1998.

La Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo(CCAD) es un buen ejemplo de elaboración de políticas a nivelregional en América Central. Se creó en 1989 por voluntad de lospresidentes de los países centroamericanos, y se compone de los jefes deministerios y organismos a los que incumbe en mayor medida la responsabilidaddirecta de elaborar las políticas ambientales en cada uno de los sietepaíses de la región. El principal cometido de la CCAD es promoverla coordinación de políticas, recabar nuevos fondos, fomentar lacapacidad institucional, facilitar la disponibilidad de información, yfomentar la participación de la ciudadanía en las iniciativas parahacer frente a los problemas del medio ambiente.

En los Estados Unidos, en 1976 se organizó el gruponacional de coordinación antiincendios (NWCG) con el propósito dereunir los líderes de las organizaciones federales y estatales encargadasde los incendios forestales para coordinar los elementos del programa de manejodel fuego. El grupo ha desempeñado una función fundamental parauniformar muchos aspectos relativos al manejo de los incendios y de las quemascontroladas, permitiendo así a los organismos trabajar juntos con mayoreficiencia.

Este tipo de cooperación entre organismos ypaíses puede ser importante para establecer bases de datos comunes,fortalecer la capacidad para elaborar políticas, desarrollar marcosinstitucionales y jurídicos y reforzar foros sobre políticas dealto nivel.

Organización y estructura del manejo delfuego

Un elevado número de países carece depolíticas que prevean una organización específica inherenteal manejo del fuego, o cuentan con una organización teórica perono en la práctica. En algunos casos, puede generarse confusión encuanto a cuál organismo es competente para la supresión deincendios. Ello puede deberse a razones de índole económica oporque no se reconoce la necesidad del manejo del fuego. La gestión delfuego puede limitarse a tan sólo una respuesta ante un incendioproporcionada por un grupo de voluntarios locales, come es el caso de Guatemala.Por otra parte, en México y Chile se cuenta con personal profesionalantiincendios federal o privado que llevan a cabo la mayor parte de la faseinicial de las medidas antiincendios. Si se rebasa la capacidad dereacción del grupo a nivel local, entonces puede sobrevenir el apoyo deuna estructura regional o estatal de defensa civil o de oficiales militares. Laintervención a escala federal depende del alcance del evento, o de que sereconozca la existencia de un problema.

Las políticas públicas pueden contribuir aestablecer medidas de supresión más inmediatas y eficaces sipropugnan y financian organizaciones encargadas de la prevención basadasen los principios de manejo sistemático del fuego descritosanteriormente.

La quema controlada y la educación en materia detécnicas de quema apropiadas

Es menester llevar a cabo la quema prescrita en losecosistemas adaptados al fuego (es decir los ecosistemas en los que las especiesde plantas y animales han evolucionado con el fuego). Los EE.UU. y elCanadá se han percatado de que es necesario realizar quemas controladas ytratamientos silviculturales en gran escala si se ha de reducir la intensidad delos incendios. Habrá que resolver las cuestiones relacionadas con lacalidad del aire antes de poder llevar a cabo esta tarea en áreas deconsiderables dimensiones. La educación sobre el papel del fuego en elmantenimiento de ecosistemas saludables debe considerarse una prioridadimmediata. Asimismo se presta atención al tema de la quema controlada afin de mantener el estado de salud de los ecosistemas de cerrado en elBrasil.

La prohibición de las prácticas de corta y quemaha sido ineficaz en el pasado porque el fuego representa un métodoeconómico de desbroce de tierras. Una estrategia efectiva esenseñar a los campesinos las nociones básicas de técnicasacertadas de quema controlada. Este asunto se ha reconocido en el Brasil yMéxico como una necesidad de alta prioridad. Probablemente no se logrenunca eliminar el fuego como instrumento económico de preparaciónde la tierra. La enseñanza de las técnicas y la periodicidadapropiadas son vías que deben recorrerse enérgicamente en laregión. En algunos casos se está considerando la posibilidad derecurrir a algunas prácticas alternativas de utilización detierras, como la agrosilvicultura, como actividades económicamenteviables que puedan reemplazar la agricultura de corta y quema.

Los esfuerzos en materia de educación ambiental enmarcha necesitan reforzarse y complementarse. Muchos países cuentan conprogramas extensivos. Los efectos del fuego en los ecosistemas deberíanincorporarse en los planes de estudio de las escuelas primarias ysecundarias.

También cabe la posibilidad de incrementar los recursosInternet. Al hacer investigaciones para el presente documento, resultódifícil encontrar fuentes de información concluyentes. La FAO yotras instituciones internacionales podrían constituir el eje centralpara la reunión y divulgación de esa información.

La investigación relacionada con el fuego en losecosistemas tropicales

La cuestión concerniente a la información sobrelos efectos del fuego en los ecosistemas tropicales requiere atencióninmediata. Se están desatando incendios en ecosistemas que no han sufridonunca incendios de dimensiones tan grandes. Por ello, es preciso llevar a caboestudios y obtener resultados inmediatos acerca de los efectos de los incendiosen el año en curso.

La evaluación de los efectos positivos y negativos delos incendios no es tarea fácil. Por lo que se refiere a los ecosistemastropicales no están bien documentados o los funcionarios gubernamentalesno los han comprendido del todo. Se han dedicado amplios estudios a algunasespecies adaptadas al fuego. El empobrecimiento de algunos hábitats puedeser irremplazable o puede tardar en reponerse. Los efectos pueden incluir lapérdida inmediata de especies raras, o pérdidas a plazo medio alargo de hábitats necesarios para la supervivencia de aves o animales.Por ejemplo, las aves migratorias neotropicales dependen de hábitatssituados en América Central y del Sur, así como en Américadel Norte; por ello, toda la región debe colaborar a fin de preservaresos hábitats para velar por que no se perjudiquen esas aves.

Hace falta aplicar en forma prudente estrategias einstrumentos de supresión adecuados en las áreasecológicamente sensibles. El daño ocasionado por los tractoresutilizados para extinguir el incendio podrían ser muy superiores a losprovocados por el proprio incendio. La investigación debe aportarorientaciones para llevar a cabo una oportuna reforestación de lasáreas quemadas, de modo que no se introduzcan especies exóticas ono pertenecientes a ese emplazamiento. Con frecuencia, en los ecosistemasadaptados al fuego la vegetación autóctona crece nuevamente conrapidez permitiendo así proteger el lugar y establecer un nuevobosque.

Capacitación

La capacitación representa la piedra angular de unproceso de supresión de incendios seguro y eficaz, pues los bomberos queno están preparados para su labor de control de incendios se exponen a ungrave riesgo. En la región se ha logrado impartir capacitación enforma conjunta y eficazmente y es necesario seguir haciéndolo.

Una iniciativa internacional en materia de capacitacióniniciada en 1982 reunió a estudiantes procedentes de 20 países dehabla hispana en Marana, Arizona. También estuvieron presentesrepresentantes de Portugal y Brasil. Posteriormente, se patrocinaron otroscursos en México, España, Chile, Argentina, Venezuela yAmérica Central durante el decenio de 1980. Los resultados de esos cursosaún pueden observarse. Los egresados de esos cursos ocupan cargosimportantes en sus países respectivos. México, Venezuela y otrospaíses han adoptado el programa de los cursos y ajustado a susnecesidades locales para capacitar cada año a varios bomberos. Alfaro(1998), debido a su labor en América Central, opina que deberíanofrecerse cursos avanzados con miras a mejorar los conocimientosprácticos abarcados por algunos programas.

También la capacitación en el servicio esvaliosa para infundir las debidas prácticas de supresión deincendios y uso del fuego. Unos 30 oficiales encargados de la lucha contra losincendios pertenecientes a varios estados del Brasil han recibidocapacitación en los Estados Unidos en esta materia en su calidad demiembros de las brigadas de selección. Posteriormente a los cursos, decuatro meses de duración, los bomberos regresaron a sus hogares a fin deadaptar lo que habían aprendido para el desarrollo de cursos de luchacontra incendios diseñados para las circunstancias específicas delBrasil. Hasta la fecha han formado a otros 2 000-3 000 bomberos en elpaís.

Equipo

Es necesario que los recursos antiincendios puedan disponer deinstrumentos manuales ligeros pero duraderos, especialmente durante la fase derespuesta inicial. Con bastante frecuencia esto no sucede, o el peso y lasdimensiones de los instrumentos disponibles localmente son tales que a duraspenas un bombero logra trabajar un día entero. La extinción deincendios es una labor agotadora aunque se proporcionen instrumentos cuyo uso noes tan engorroso. Se debería además realizar estudios con miras aadaptar los instrumentos a las situaciones locales. A menudo el instrumentoescogido es el machete, pero es pequeño y quizá necesite mejoraspara que sea más apto para la lucha contra los incendiosforestales.

Las aeronaves son eficaces para reforzar las acciones en elterreno, pero los recursos aéreos son sumamente costosos. Se da pordescontado que los aviones representan la respuesta a muchas inquietudes, perolas impenetrables selvas tropicales y las cubiertas de copas densas impiden quelas sustancias ignífugas aéreas sean eficaces. Tarde o tempranohabrá que otorgar prioridad al estudio de nuevas técnicas y deluso de las sustancias retardantes, y a la capacitación en laaplicación y uso de recursos aéreos. Aún así, todapolítica básica en un país debería ponerénfasis en la capacitación y el equipamiento de brigadasantiincendios básicas antes de emprender programas importantes de apoyoaéreo. Son las personas bien equipadas, organizadas y con experiencia queextinguen los incendios, y no aviones que funcionanautónomamente.

EL MANEJO CON MIRAS A LA CONSECUCIÓN DE ECOSISTEMASPRODUCTIVOS

Está claro que hace falta una prevenciónsistemática de los incendios para sostener unos ecosistemas productivosen beneficio de las poblaciones. Sin embargo, ¿cómo puede sabersecuál es la clave del éxito en el intento de lograr esta meta? O loque es aún más importante, ¿cómo pueden determinarselos pasos esenciales a seguir en el desarrollo de un sistema de manejo delfuego? ¿Pueden describirse algunos indicadores que ayuden a medir losprogresos hechos hacia el éxito? ¿Pueden estos indicadoresconvertirse en objetivos cualitativos o cuantitativos que se pueden seguir yevaluar a lo largo del tiempo? Indudablemente los diferentes segmentos de lasociedad poseen distintos conjuntos de indicadores a los que atribuyenimportancia. Por ejemplo, los bomberos pueden poseer unos indicadores, losencargados de la ordenación de los recursos otros y la sociedad engeneral otras expectativas más. Esta diversidad de expectativas puededeterminarse preguntando a las personas que expliquen las condicionesperseguidas en el futuro en términos de varios tipos deresultados.

Un proceso por etapas (que se describe brevemente acontinuación) que contribuya a definir las condiciones futuras deseadas ysiga y evalúe los resultados (Oliver y otros, 1994) puede utilizarse parala ordenación de ecosistemas productivos y determinar objetivos de manejodel fuego:

Etapa 1. Describir una escala histórica de lavariabilidad de elementos como los regímenes de perturbación (enel caso del fuego ello abarcaría el número de incendios, losintervalos entre incendios, el área normalmente quemada por incendiospasados y las intensidades habituales de los incendios), la densidad de lavegetación, la composición de las especies y la estructura de lavegetación. El conocimiento de esta escala de la variabilidad sirve dematerial de consulta para evaluar las condiciones actuales y la gama decondiciones a las que se aspira en relación con el paisaje. Lasvariaciones históricas deberían usarse como referencia y no comouna fórmula a seguir. Es evidente que esta etapa requiere unos buenosresultados de investigación para poder definir la escala históricade la variabilidad.

Las variaciones históricas en cuanto a condiciones,procesos, poblaciones y estructura pueden utilizarse como referencia paraestablecer la gama de condiciones perseguidas en el futuro (Morgan y otros,1994). Naturalmente, las necesidades y los valores de la sociedad tambiéndeben considerarse al identificar las posibles condiciones futuras que sepersiguen. Si bien la escala histórica de la variabilidad representa unconcepto interesante, su aplicación en ciertos ecosistemas puede estarlimitada por la falta de datos históricos.

Etapa 2. Evaluar posibles puntos de partida en laactualidad a partir de las escalas históricas de la variabilidad conmiras a determinar si las tendencias en el presente se hallan fuera o dentro deesas escalas.

Etapa 3. Hacer participar a científicos,encargados del manejo, terratenientes y el público en ladeterminación de una escala de la variabilidad aceptable (las condicionesfuturas que se persiguen) recurriendo a esa escala como material de consulta uorientación.

Etapa 4. Involucrar a todos los asociados (personal delos organismos y ciudadanía) en el desarrollo de estrategias a nivel delmedio físico con objeto de dar lugar a las condiciones futurasperseguidas dentro de unos límites de variación aceptables. Enesta etapa tendrían cabida cuestiones como las diversas prioridades desupresión de incendios y objetivos de quema controlada respecto de lasáreas de las quemas y la periodicidad de las mismas.

Etapa 5. Seguir y evaluar los resultados para podermodificar las acciones a medida que se dispone de retroinformación. Esdecir, los objetivos cuantitativos determinados en la etapa 4 en relacióncon las estrategias se supervisan y evalúan en la etapa 5.

Etapa 6. Poner de relieve las consecuencias de medidasde manejo alternativas para que los diferentes grupos puedan apreciar losefectos de las estrategias aplicadas. Es preciso que las comunidades comprendande manera cierta cómo afectarán las distintas medidas a losresultados que esperan obtener, a fin de poder hacer elecciones con conocimientode causa que se puedan respaldar a todos los niveles.

Etapa 7. Llevar a cabo programas de educación ysensibilización a todos los niveles con objeto de que la poblacióncomprenda la aplicación de los principios de ordenación de losecosistemas en el contexto de sus deseos de lograr resultados sustanciales. Delos múltiples interlocutores aptos para recibir este tipo deinformación, los más importantes son los niños y losjóvenes de las escuelas primarias y secundarias.

La aplicación de este proceso de análisis poretapas a los bosques públicos y privados podría ayudar a losencargados de la ordenación de los recursos y a la sociedad a adoptardecisiones oportunas en relación con las áreas de supresióny de quema controlada prioritarias, las dimensiones de los objetivos zonales delas áreas quemadas a lo largo del tiempo, y los niveles de intensidad delos incendios. La composición de las especies, y la densidad y estructurade la vegetación que se desean obtener podrían servir asimismo deindicadores para el logro de resultados satisfactorios en el futuro. Esosobjetivos en materia de gestión podrían luego traducirse enobjetivos específicos de prevención y supresión deincendios y de quema controlada para la organización que se ocupa delmanejo del fuego. Este proceso facilita además los medios para que sedesarrollen elementos tan importantes como los sentimientos deidentificación y compromiso y el apoyo por parte de las comunidades enrelación con las estrategias seleccionadas, puesto que las poblacionestoman parte en el proceso por lo que se refiere a la definición de lascondiciones perseguidas en el futuro.

CONCLUSIONES

El continuo énfasis en el aspecto del problemarelacionado con los incendios inherente a la respuesta ante la emergenciatraerá como resultado incendios ingentes y perjudiciales. Lasolución de este problema estriba en aunar los programas depreparación y respuesta en casos de emergencia con políticas yprácticas de utilización de tierras más sostenible. Unalabor dinámica en favor de prácticas forestales mássostenibles es una parte importante de la estrategia encaminada a una mayorconservación de los recursos naturales con miras a mejorar la sociedad.Es necesario que los que deciden las políticas y el públicocomprendan que una estrategia centrada exclusivamente en la preparación yrespuesta para las emergencias no será suficiente a largo plazo.Sólo cuando las prácticas de uso sostenible de la tierra y lasmedidas de preparación para las emergencias se complementan entresí se logran acumular beneficios a largo plazo para la sociedad a partirde los recursos naturales.

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[8] Fire Management Applications, Missoula, Montana, EE.UU.
[9] Servicio Forestal Canadiense, Edmonton, Alberta, Canadá.
[10] Servicio Forestal del USDA, Yreka, California, EE.UU.
[11] Artículo de periódico publicado en el “Missoulian” el 28 de noviembre de 1998, titulado “USD89 mil millones en daños en el mundo” y escrito por Donna Abu-Nasr (Associated Press).
[12] Tras la preparación del presente documento, la SEMARNAP actualizó los datos relativos al área quemada por los incendios de 1998 en México, que pasaron así de 582 000 ha a 849 000 ha.